Como consecuencia de la Gran Recesión, prácticamente todos los países europeos sufrieron efectos negativos en sus economías. Para hacer frente al problema, las instituciones de la Unión Europea en coalición con los grandes organismos económicos internacionales (FMI, BM y OCDE) propusieron un conjunto de ideas e instrumentos que se han rotulado con el nombre de políticas de austeridad fiscal. Las políticas de austeridad en Europa se implementaron, sobre todo en los países mediterráneos, con consecuencias políticas, sociales y económicas muy relevantes, cuyo impacto aún se deja sentir.
En general, estas estrategias comenzaron en los niveles centrales de gobierno y, bien por coerción isomórfica, bien por mimetismo, se trasladaron posteriormente a los gobiernos locales, donde se implementaron en muchos casos con grandes dosis de tensión (Lippi y Tsekos, 2018). La austeridad incluye medidas como los recortes en los derechos de los ciudadanos a servicios públicos, la retirada del Estado de la prestación de servicios o, de modo más general, la reducción del Estado (Overmans y Noordegraaf, 2014). Este paquete de medidas de austeridad implicó en muchos casos una reactivación de las propuestas de la Nueva Gestión Pública (NGP), en coherencia con su ideario de aumentar la eficiencia y su potencial de aportar ahorros a corto plazo (Pollitt y Bouckaert, 2017).
Paradójicamente, este programa de reedición del NGP llega cuando algunas de estas propuestas estaban siendo criticadas desde mediados de los años 2000 o se habían empezado a detectar ciertas transformaciones de este paradigma de gestión pública (Schwab, Bouckaert y Kulhmann, 2017). Por ejemplo, Hood y Dixon llegan a la conclusión de que, tras 30 años de reformas en esta línea, el gobierno del Reino Unido “cuesta un poco más y funciona un poco peor” (2015: 183). Dadas las consecuencias negativas imprevistas observadas en muchos casos y las evidentes cargas ideológicas detrás de muchas de estas propuestas, algunos gobiernos reaccionaron con un conjunto de reformas que siguen un camino diferente al denominado por Pollitt y Bouckaert como “the minimal state trajectory” (2017: 119).
Es en este marco donde surgen en el nivel local de gobierno las denominadas estrategias de remunicipalización o vuelta a manos públicas de servicios previamente privatizados o externalizados. Su justificación tiene que ver con la demostración de que la externalización de ciertos servicios no siempre ha generado los beneficios supuestos, bien porque los costes no solo no se han reducido sino que han aumentado, bien porque se han generado déficits de equidad y medioambientales, bien porque se han producido casos de captura -e incluso corrupción- en relación con las negociaciones contractuales, bien por una confluencia de todas o algunas de estas causas (Pigeon …[et al], 2012). La respuesta a los problemas detectados ha consistido en intentar volver a gestionar directamente los servicios previamente externalizados, en suma, internalizar los mismos de nuevo.
Este trabajo profundiza en estos procesos de recuperación del modelo de gestión directa de los servicios públicos, interrogándose sobre su alcance y trayectorias. Para ello, se centra en el nivel local de gobierno en España como realidad a explorar empíricamente por ser un caso paradigmático en donde las remunicipalizaciones han llegado a tener alta incidencia. Las preguntas a las que se intenta responder son: ¿Qué nivel de apoyo político tienen estas reformas? ¿Varía este apoyo por tipo de servicio? ¿Qué intensidad y trayectoria están tomando las remunicipalizaciones de servicios públicos locales en España? ¿Qué factores explicativos subyacen tras los casos de reformas exitosas y fracasadas?
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El estudio combina la metodología cuantitativa a partir de información basada en encuestas, en la primera parte, y cualitativa a través del estudio de caso, en la segunda. Se parte del análisis comparado de las preferencias de los alcaldes europeos sobre el tipo de gestión de los servicios públicos (pública, privada o en partenariado público-privado), a fin de detectar si se está ante una demanda real de remunicipalizaciones y, si existe, dónde se manifiesta. Luego de eso, centrándose ya en España, se aporta una base analítica para explorar el mapa de las remunicipalizaciones efectivamente llevadas a cabo, a fin de cuantificar su nivel de generalización. En la segunda parte de este trabajo, guiándose teóricamente por el marco analítico de las corrientes múltiples (Multiple Streams Framework) de J. Kingdon (1984) y el análisis de narrativas, se explorarán dos estudios de caso de estrategias de remunicipalización en municipios españoles, con la aspiración de identificar los factores que han influido en su éxito o fracaso.
Para ello, se centrará el análisis sobre todo en el ámbito del servicio de gestión del agua, por ser el que reúne condiciones políticas y estructurales más complejas y se analizarán dos situaciones, seleccionadas de una base de datos elaborada a estos efectos, para comprobar si las predicciones surgidas del marco analítico se materializan empíricamente.
Tipos de IVA en España
En España hay varios tipos de impuestos que hay que pagar: uno de los más importantes es el impuesto al valor agregado (IVA). Se trata de un impuesto que se aplica a los productos y también a los servicios, independientemente de que se ofrezcan en España o en el extranjero. El IVA se clasifica como un impuesto indirecto y es muy similar al impuesto sobre las ventas que se aplica en los Estados Unidos. A diferencia de la mayoría de los impuestos directos, el IVA no depende de los ingresos de una persona, sino de diversos factores relacionados con la transacción en sí, como el tipo de producto o servicio adquirido, que determinan las tasas de IVA aplicables. Si bien el IVA es un impuesto que existe en toda la Unión Europea (a menudo denominado simplemente "IVA de la UE"), cada país puede diseñar su propia normativa sobre el IVA, y existen mecanismos para facilitar la declaración de impuestos en toda Europa.
IVA Estándar
De los tres tipos de IVA en España, el tipo de IVA estándar es el que se aplica con mayor frecuencia. Este impuesto se aplica a todos los bienes y servicios que no cumplen los requisitos para acogerse a las tasas de IVA reducido. La tasa general de IVA en España es del 21%. La lista de productos y servicios a los que se aplica la tasa estándar del IVA en 2024 es muy extensa, por lo que hemos recopilado algunos de los más comunes:
- Vehículos (ya sean comprados nuevos de fábrica o en el mercado de vehículos usados)
- Productos de bricolaje, como taladros y clavos
- Artículos para el hogar (muebles, decoración, electrodomésticos, etc.)
- Bebidas (jugos de frutas, refrescos y todo tipo de bebidas alcohólicas)
- Artículos de moda, como zapatillas y camisetas
- Gasolina y otros combustibles
- Bienes intermedios utilizados en el proceso de fabricación de cualquier tipo de artículo vendido al consumidor final (como las materias primas).
- Servicios prestados por una empresa del sector funerario
- Eventos deportivos
- Servicios de estética o belleza (salones de tatuajes, peluquerías, centros de depilación, etc.)
- Dispositivos electrónicos (como teléfonos celulares, televisores y consolas de videojuegos)
IVA Reducido
Este tipo de IVA se aplica a una tasa inferior a la tasa general: se reduce del 21 % al 10 %. El tipo reducido de IVA solo podrá aplicarse a los servicios y productos que se detallan a continuación:
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- Actividades culturales (visitar un museo, asistir a un concierto, utilizar una biblioteca, etc.)
- Agua utilizada para riego o alimento para humanos o animales
- Servicios de hostelería (hoteles, bares, etc.)
- Cualquier producto utilizado en la producción de alimentos para humanos o animales (alimentos para animales, etc.)
- Servicios públicos como electricidad, gas natural y cualquier combustible orgánico
- Transporte (vuelos internacionales, billetes de tren y metro, etc.)
- Productos farmacéuticos (curitas, vendas, gasas, etc.)
- Artículos de corrección de la visión (marcos y lentes de anteojos, lentes de contacto, solución para lentes de contacto, etc.)
- Obras de remodelación de casas o apartamentos (aunque el tipo reducido de IVA solo se aplica en determinados casos, según lo indicado por la OCU)
- Bienes raíces (incluyendo casas, apartamentos, depósitos y garajes)
- Productos del sector ganadero o agrícola (fertilizantes, piensos, insecticidas, etc.)
- Cualquier servicio de limpieza de una carretera, un jardín o un parque público
IVA Superreducido
El tercer y último tipo de IVA en España se conoce como IVA superreducido, en el que la tasa se reduce al 4 %. La legislación actual permite esta carga impositiva muy baja solo sobre los bienes que se consideran de primera necesidad. La lista de elementos es bastante corta:
- Medicamentos de uso humano
- Medios físicos como revistas, libros y periódicos.
- Vehículos para personas con movilidad reducida (PMR) o con discapacidad
- Implantes, prótesis y sillas de ruedas
- Preservativos y productos de higiene femenina (protectores diarios, toalla femenina, etc.)
- Viviendas de protección oficial (VPO)
- Servicios solicitados por personas dependientes (también conocidos como "teleasistencia")
Hay que tener en cuenta que, si bien los tres tipos de IVA (general, reducido y superreducido) se han mantenido sin cambios en los últimos años, los porcentajes asociados a cada tipo pueden fluctuar en función de las circunstancias políticas y sociales, y de la situación económica actual. Por lo tanto, debes consultar los tipos de IVA vigentes con una fuente confiable como la Agencia Tributaria, que también describe excepciones específicas sujetas a una tasa de IVA del 0 % o del 5 %.
IVA para autónomos y empresas
Toda factura que emitas a un particular o empresa en España debe incluir el IVA. Para cobrarlo, el cliente final paga a la empresa el importe adecuado de IVA, y luego es responsabilidad de la empresa remitir el IVA recibido a Hacienda de manera trimestral. Este proceso no se aplica a los profesionales de determinados sectores, como la educación, el arte, las finanzas, los seguros y los servicios postales o de mensajería. Para reclamar una devolución, debes liquidar este impuesto completando varios formularios:
- Formulario 303: En este documento se registra el importe del IVA soportado y repercutido durante el trimestre anterior.
- Formulario 349: Al igual que el Formulario 303, este documento trimestral registra el IVA de las operaciones intracomunitarias.
- Formulario 390: Este documento es un resumen anual del IVA total recaudado durante el año.
IVA Repercutido e IVA Soportado
El IVA repercutido, se refiere al IVA pagado por los clientes en cada factura emitida tras la venta de un producto o la prestación de un servicio. Por ejemplo, supongamos que la facturación bruta total de una empresa durante un trimestre es de €15,000, que incluye la base imponible de todas las facturas emitidas durante ese período. En este caso, el IVA repercutido sería el 21 % de €15,000, asumiendo que todos los productos o servicios están sujetos a la tasa general del IVA.
El IVA soportado, por su parte, se refiere al IVA que pagan los autónomos y las empresas por la adquisición de bienes o servicios imprescindibles para el desarrollo de su actividad profesional. Al presentar la declaración trimestral, el IVA soportado se resta del IVA repercutido para determinar el importe final adeudado.
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Operaciones exentas de IVA y operaciones sin IVA
Si bien ninguna de las dos transacciones requieren el pago del IVA, existe una gran diferencia entre las transacciones exentas de IVA y las transacciones sin IVA. En el caso de las primeras, a pesar de no tener que pagar ningún IVA, deberían incluirse en tu declaración trimestral de IVA (mediante el formulario 303) porque sí representan un hecho imponible. Si bien, en papel, deberían tener aplicada una tasa impositiva, la legislación actual las clasifica como excepciones en las que no se exige el pago.
Por otro lado, las transacciones sin IVA no están relacionadas con un hecho imponible, lo que significa que no se incluyen en la declaración de IVA (aunque sí es necesario incluirlas en el formulario 347 para operaciones con terceros).
Ejemplos de transacciones sin IVA:
- Muestras, folletos y otros artículos promocionales gratuitos
- Servicios prestados gratuitamente por una empresa con fines promocionales para demostrar sus actividades y resultados a clientes potenciales
- Compensación no monetaria para los empleados, como un automóvil de la empresa o vales de restaurante
- Beneficios proporcionados gratuitamente a uno o más empleados en virtud de los términos de un acuerdo de negociación colectiva
Como hemos visto, existen varios tipos de IVA que cambian en función de los productos y servicios a gravar, así como del lugar concreto de España donde se realice la operación: Península y Baleares, Ceuta y Melilla o Canarias. Además, debemos recordar que algunas transacciones están exentas de IVA o no están sujetas a este impuesto.
El IVA y la Economía Circular
La política fiscal ambiental convencional, de inspiración pigouviana, se ha venido centrando en la creación de impuestos que penalizan a las actividades contaminantes específicas con la finalidad de que contribuyan a internalizar, mediante valores pecuniarios, el costo de las externalidades negativas por parte de los agentes contaminadores. La experiencia de las últimas décadas muestra las limitaciones de este enfoque e invita a pensar en la necesidad de reformas más profundas del sistema fiscal vigente. Son necesarias reformas fiscales que permitan no solo penalizar algunos productos o actividades sino también realizar una discriminación estructural positiva a favor de aquellas actividades que contribuyen a prevenir y evitar las causas que dan lugar a los impactos ambientales negativos.
Aunque un cambio radical del sistema fiscal actual requerirá un plazo largo por su complejidad y por las poderosas barreras que enfrenta, existe un margen inexplorado para introducir reformas fiscales factibles y viables en el corto plazo, que caminen en la dirección de favorecer una transición hacia la Economía Circular (EC) y la sostenibilidad. Para ello, los primeros pasos deberían centrarse en una ambiciosa reforma, utilizando medidas del gasto tributario como los beneficios fiscales, exenciones y desgravaciones aplicables a los grandes tributos existentes (IVA, ISR). Estos instrumentos han ido adquiriendo presencia notable en la política fiscal general y también en la política ambiental (Ashiabor, 2020) y pueden ser utilizados para impulsar la transición a la EC, como de hecho se hace en las propuestas de Groothuis et al., (2014; 2016) o en Vence & López (2021).
En particular, en este artículo se analiza la situación actual del régimen del IVA en las actividades de reparación y mantenimiento (R&M) en México y se discute una posible reforma del IVA introduciendo beneficios fiscales para estas actividades. Para ello, el artículo se estructura como sigue. En el epígrafe 2 se señalan las diferentes visiones de la EC y la importancia que dentro de ellas ocupan las actividades de R&M que contribuyen a la prolongación de la vida de los bienes. En el tercero se analiza empíricamente el impacto del IVA en las actividades de R&M. En el cuarto se realiza un análisis crítico de su tratamiento fiscal en la Ley del IVA (LIVA), el régimen de beneficios fiscales existentes, se formula una propuesta de reforma centrada en tasa 0 y exenciones y se cuantifican su impacto y su coste fiscal.
Las actividades de reparación, como también las de reutilización y mantenimiento, acompañan a la humanidad desde muy antiguo y siguen siendo muy importantes hoy en día, pese a la presión hiperconsumista y a la obsolescencia acelerada de los productos, características de la economía lineal capitalista. Su papel se revaloriza en el marco del paradigma emergente de la EC.
En todo caso, es necesario reconocer que el concepto de EC es algo en construcción y, precisamente por ello, no existe un consenso general sobre sus principios y sobre su alcance, lo que da lugar a un elevado número de propuestas (Kirchherr et al, 2017). Una forma de ordenar la gran diversidad de conceptos de EC es distinguir entre dos grandes grupos (Stahel, 2019; Blomsma, 2020). Por un lado, estarían aquellos que ponen el acento en los ciclos largos de los materiales y de las moléculas, centrados en la optimización de su uso y su plena recuperación y reincorporación continuada al ciclo productivo (McDonough y Braungart, 2002); en su versión más elemental se centra en el reciclaje como estrategia central. El segundo tipo de modelos de EC pone el acento en los ciclos cortos de los productos, en la prolongación del uso durante el mayor tiempo posible de todo el stock de bienes producidos (Stahel, 2019; Blomsma, 2020); este sería la “era de la R” (Reúso, Reparación, Remanufactura).
Desde la perspectiva de la sostenibilidad y de la EC, estas actividades están llamadas a incrementar de forma considerable su papel en la economía y en el empleo. Para ello se necesita que los servicios de reutilización, reparación y re-manufactura de los más diversos bienes y equipos funcionen adecuadamente, con mercados fluidos, abundantes, bien abastecidos de piezas de recambio y componentes, con reglas claras, que ofrezcan calidad y garantías a los usuarios y unos precios ventajosos con respecto a la compra de bienes nuevos. Son diversos los factores, tanto del lado de la oferta como del lado de la demanda, pero uno muy importante es la fiscalidad, por su incidencia directa en los precios relativos y, por lo tanto, en el comportamiento de productores y consumidores.
Impacto del IVA en las actividades de Reparación y Mantenimiento
El análisis empírico del IVA soportado por los diferentes sectores económicos permite ver en qué medida este resulta relativamente más gravoso en unos sectores que en otros en función de diferentes factores y, en particular, de su intensidad en mano de obra. Tomando como base los Censos Económicos de 2019 del INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía) podemos poner en relación las características estructurales de los sectores y el IVA pagado y cobrado por cada uno de ellos (Tabla 1).
En principio, si su incidencia fuese homogénea y neutral, cabría suponer que la proporción que representa el IVAtc de cada sector sobre los ingresos totales (facturación) del sector debería ser más o menos la misma y próxima al tipo normal del IVA (16%). Sin embargo, al calcular esa ratio se puede comprobar que existe una enorme disparidad entre unos sectores y otros: desde un 4.5% en el sector manufacturero o un 5.3% en el sector primario hasta un 15.6% en los servicios de reciclaje y remediación. En el sector de R&M alcanza el 13.57%.
En concreto, se observa que las actividades de servicios, que son las más intensivas en mano de obra (medido por remuneraciones sobre compras o remuneraciones sobre ingresos), tienden a soportar un IVAtc mayor con relación al valor de sus ventas que el IVAtc que soportan las actividades más intensivas en capital o en inputs materiales, como son las del sector primario, minero, industrial manufacturero, la construcción o el comercio al por mayor. En particular, se puede ver que las actividades de R&M, al igual que las de reciclaje y remediación, cargan un IVA muy superior a la media de la economía y a la mayoría de los sectores productivos.
En suma, ese carácter intensivo en mano de obra y el reducidísimo nivel de gasto en inputs, materiales y maquinaria revelan que se trata de actividades altamente circulares, con una reducida presión sobre la extracción y consumo de recursos naturales y, por lo tanto, netamente sustentables. Esta realidad justifica la pertinencia de revisar tratamiento fiscal de este sector y, eventualmente, introducir una reforma de este; en particular, debe valorarse la posibilidad de revisar el diseño de impuestos como el IVA e introducir un diseño diferente al actual. Se trata de actividades con un perfil claramente sustentable y circular, que contribuyen directamente a la prolongación de la vida útil de los bienes y, por lo tanto, a la reducción de la presión sobre la extracción de recursos naturales y de la contaminación.
El IVA es un impuesto indirecto cuya carga liquidable recae sobre el consumidor final. Es un impuesto que opera sobre una cadena que se supone de flujo lineal y que finaliza con el uso o el consumo del bien o servicio por parte del consumidor o usuario, punto a partir del cual no hay creación de valor sino “destrucción del valor”. Con el fin de concretar la función del IVA en los servicios de reparación, se expone brevemente el tratamiento de la norma que lo establece (LIVA).
De entrada, considerando las actividades de R&M como actividades de servicios, se analiza el artículo 14. En dicho precepto se define lo que se deberá entender como una prestación de servicios, empero, los servicios de R&M no quedan señaladas como tal, sin embargo, quedan comprendidas según se interpreta la fracción V. ‘asistencia técnica’. De hecho, para el Servicio de Administración Tributaria (SAT), los servicios de asistencia técnica son actividades económicas dedicadas a la reparación o mantenimiento. De igual forma, se entiende que son actividades sujetas a la tasa del 16% (según lo señalado el artículo 1ro. Y reiterado en el art. Conforme al artículo citado (art.14), se establece que el gravamen de IVA ‘incidirá’ sobre los precios de venta de los servicios y sobre aquella prestación de servicios llevada a cabo de forma individual (independiente).
Dado que el IVA se aplica sobre el precio final, que incorpora todos los componentes de coste, la proporción del IVA que se extrae del factor trabajo depende del peso relativo del coste laboral (salario y demás contribuciones sociales) en el precio final. En la medida en que en los servicios de R&M la componente del salario pagado representa la mayor parte del coste (29.3%); por ser actividades muy intensivas en mano de obra y escaso consumo de otros inputs, se concluye que el IVA se aplica sobre un valor compuesto muy mayoritariamente por el salario y otros gastos laborales, redoblando así su carga sobre el input laboral.
Respecto al régimen de tributación, los servicios de R&M pueden operar fiscalmente como servicios particulares (como personas físicas y autónomos, ya sea bajo el esquema de tributación del régimen de las personas físicas con actividades empresariales y profesionales o, como RIF) y c...