En las últimas décadas la preocupación por la contaminación, la sobre-explotación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente cobró protagonismo en la agenda pública de los estados, y por otra parte, el vínculo entre desarrollo, política económica y medio ambiente se hizo evidente, al surgir el concepto de desarrollo sustentable. Lo anterior desembocó en el diseño e implementación de estrategias, mecanismos e instrumentos para solucionar la problemática ambiental; entre estos instrumentos, los denominados instrumentos económicos o de mercado, dentro de los cuales está incluida la fiscalidad ambiental.
Fundamentos teóricos y el principio "el que contamina, paga"
Los instrumentos económicos con fines ambientales nacen en la ciencia económica para internalizar las externalidades negativas de tipo ambiental. Para corregir estas distorsiones, se proponen instrumentos económicos que internalicen la externalidad negativa, y así los precios y el mercado reflejen el costo económico ambiental, para que recaiga en el agente contaminador la obligación de asumir el costo ambiental; nace de esta forma el principio el que contamina, paga. Este principio contiene dos mandatos básicos: primero, que los costos sociales causados por la degradación ambiental deben ser pagados por quienes los generan; y segundo, que los poderes públicos no deben asumir las externalidades ambientales que benefician particularmente a los individuos.
La fiscalidad ambiental puede definirse como la estrategia de política económica-ambiental que utiliza al sistema fiscal, especialmente a los tributos, con fines de protección ambiental. Los tributos ambientales son aquéllos que llevan incorporada la finalidad extrafiscal de protección ambiental, los cuales se clasifican en dos categorías básicas: incentivadores y recuperadores de costos o redistributivos. Los primeros buscan modificar la conducta del contaminador para que deje de serlo, y los segundos pretenden la obtención de ingresos para satisfacer el gasto público ambiental.
Antecedentes legislativos en México
Los antecedentes legislativos de la fiscalidad ambiental mexicana no existen como tales, siendo necesario indagar en los antecedentes del derecho ambiental para vislumbrar el deber del Estado de protección ambiental. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, con su artículo 27, es el antecedente directo de la protección ambiental estatal, ya que en este precepto se establece el deber del Estado de conservar y proteger los recursos naturales.
Posteriormente, la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) contempla explícitamente a los instrumentos económicos desde el 31 de diciembre de 1996. Anterior a esto, el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte (ACA), al tener rango de normas internacionales aprobadas por México, señala que cada una de las Partes promoverá el uso de instrumentos económicos para la eficiente consecución de las metas ambientales. En 1999 se reforma nuestra carta magna para acoger en su artículo 4o. el derecho a un medio ambiente adecuado, adquiriendo la protección de las garantías individuales, y en el artículo 25 el desarrollo sustentable como principio rector de la economía mexicana.
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Situación actual y comparativa internacional
Los impuestos ambientales pueden ser diferentes del resto de los impuestos, debido a que su implementación puede realizarse con fines distintos a los recaudatorios, como lo puede ser: modificar el comportamiento de los consumidores o incentivar diferentes tecnologías o productos. A este tipo de impuestos se les llama pigouvianos. En la siguiente tabla se observa cómo diversos países integran estas figuras en sus políticas:
Tabla 1: Categorías de impuestos ambientales por país
- Australia y Alemania: 6 categorías
- Chile: 5 categorías
- Estados Unidos: 4 categorías
- México: 3 categorías
De acuerdo a la información, en esta muestra de países, los impuestos ambientales más comunes son los relacionados al manejo de tierra, suelo y recursos naturales y los impuestos a los productos petroleros. En el caso específico de México, cabe mencionar que, en la Ley de Ingresos de la Federación, existe un concepto llamado impuestos ecológicos, en el que se muestra una recaudación de cero pesos. Los resultados coinciden con lo esperado, en donde los países que gravan más categorías son los que recaudan más por este concepto y, a su vez, los que presentan un mayor índice de desempeño ambiental (EPI).
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