El derecho administrativo es aquella rama del Derecho público que regula la actividad del Estado, la función administrativa y la relación entre los particulares y el aparato público. En la forma más simple, se ha dicho que el derecho administrativo es “el derecho relativo a la administración”, expresión esta que nos da un concepto cabal de materia. Este concepto se desprende del hecho de que la actividad administrativa (publica) engendra necesariamente relaciones entre ellas y los administradores; relaciones que requieren normas jurídicas para ser ordenadas y eficaces.
Fundamentación e Importancia del Régimen Administrativo
El presente tema corresponde a la UDA “Derecho Administrativo I”. Es importante conocerlo, partiendo de que la forma en la que la administración se organice en el cumplimiento de sus deberes repercute directamente en la sociedad, por lo que resulta no solo interesante, sino también necesario que nos adentremos en el estudio de los órganos administrativos en nuestro Estado. El objetivo de este recurso es que conozcamos las tres formas de administración que se regulan en nuestro país y en el Estado de Guanajuato, así como todos los aspectos que nos permitirán identificar en la vida cotidiana cuando es que estamos frente a una u otra de ellas y, partiendo de ahí, saber en donde podemos encontrar información al respecto de su regulación.
Principios Fundamentales del Derecho Administrativo
El derecho administrativo en México se fundamenta en principios que orientan toda la actuación de las autoridades y garantizan los derechos de los ciudadanos.
Principio de Legalidad
Es el pilar fundamental del derecho administrativo. Establece que toda actuación de la Administración Pública debe estar expresamente autorizada por la ley. A diferencia de los particulares, quienes pueden hacer todo lo que no esté prohibido, las autoridades solo pueden realizar aquello que la norma les faculta. Este principio está consagrado en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Principio de Interés Público
Toda decisión administrativa debe orientarse hacia el bienestar colectivo, priorizando el interés general sobre los intereses particulares. Este principio justifica, por ejemplo, la expropiación por causa de utilidad pública o las restricciones a ciertas actividades económicas por razones de salud o seguridad.
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Principio de Eficiencia y Eficacia
La Administración Pública está obligada a alcanzar sus objetivos con el menor uso posible de recursos y en los plazos más breves. Los procedimientos administrativos deben ser ágiles y no presentar obstáculos innecesarios que dificulten el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos.
Principio de Imparcialidad
Las autoridades deben tratar a todos los ciudadanos de manera equitativa, sin favoritismos ni discriminaciones.
La Administración Pública y el Estado
El Estado es uno, pero sus manifestaciones distintas. El Estado gobierna, legisla, juzga, administra. El legislador, el juez, el gobernante, el administrador, realizan actividad imputable al Estado; pero la actividad de cada uno reviste formas peculiares. La posición del Estado ante el Derecho es radicalmente distinta, según realice uno u otro tipo de actividad. Manifestacicnes del Poder son todas y cada una de las funciones estatales: la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Cuando el Estado administra, es titular de un interés público frente a otros posibles intereses. El Estado, en su faceta administrativa, es un sujeto de Derecho, sometido al Derecho, que trata de realizar determinados fines, relacionándose con otros sujetos de Derecho. El Estado, entonces, es parte de las relaciones jurídicas. Es titular de un interés en juego -el interés público-, y para su realización utiliza el Derecho como cualquier otro ente jurídico. Pero cuando el Estado juzga, no es parte interesada en una relación jurídica; no es sujeto de Derecho que trata de realizar sus peculiares intereses. Cuando juzga, incide como tercero en una relación jurídica, decidiendo las pretensiones ante él deducidas con arreglo al ordenamiento jurídico. Por ello no es posible hablar de función jurisdiccional sin la existencia de un órgano del Estado imparcial e independiente.
La Administración pública es, por tanto, el Estado y demás entidades públicas en cuanto actúan en la vida social para realizar sus fines peculiares. Y al realizar estos fines, es sujeto de Derecho, está sometido al ordenamiento jurídico. El sometimiento de la Administración pública al Derecho puede revestir diversas formas: la Administración pública puede estar sometida al mismo Derecho que los demás sujetos de Derecho o puede estar sometida a un Derecho especial, privilegiado. Esta última forma de sometimiento de la Administración al Derecho es la que se conoce con el nombre de «régimen administrativo». Como quiera que existe un aspecto de la actividad de la Administración pública sometido al Derecho común, incluso en los países de régimen administrativo, cabe distinguir dos tipos de conducta de la Administración pública: puede la Administración pública actuar como cualquiera otro sujeto de Derecho, sometida a las normas jurídicas comunes; puede la Administración pública actuar como tal, sometida a su Derecho especial. Lo normal será esto último.
El Procedimiento Administrativo
Al emitir un acto administrativo se cumplen formalidades fijadas por la ley y estructurados por los preceptos constitucionales. La doctrina española y particularmente López-Nieto y Mallo dice que el procedimiento administrativo es: “el cause legal que los órganos de la administración pública se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su respectiva competencia, para producir los actos administrativos”. De lo anterior, podemos decir que el procedimiento administrativo establece los requisitos formales que debe cumplir el acto administrativo y señala la serie de pasos que debe de seguirse, pero esto pasos se refieren a la parte esencial del acto y no a lo material o forma de realizarlo. Alibert señala “Las formalidades administrativas, no son procedimientos de pura forma a los que la administración podría eludir su cumplimiento.
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El Procedimiento Previo es aquel que requiere de estudios previos para su realización y así poder comprobar si es conveniente o no. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en forma gradual ha llegado a la conclusión de que dicha autoridad administrativa no sólo debe respetar la garantía de legalidad sino también la garantía de audiencia que establece el precepto constitucional. La Corte dijo: “Debe estimarse que si algún valor tiene la garantía del artículo 14 constitucional, debe ser, no solamente obligado a las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligando al Poder Legislativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes.” Y más adelante agrega: “salvo en determinados casos de excepción que en la misma Constitución se establecen, las leyes deben señalar la posibilidad de audiencia y de defensa para los interesados, en todos los casos administrativos… La idea de la Constitución es que en todo procedimiento que sigan las y que llegue a privar de derechos a un particular, se tenga antes de la privación, la posibilidad de ser oído y la posibilidad de presentar las defensas adecuadas”. De modo que el procedimiento no trata solamente de encauzar jurídica y racionalmente la actividad administrativa. Su principal objetivo es -o ha de ser- proteger a los ciudadanos ante cualquier género de actuaciones y resoluciones arbitrarias o anómalas de los órganos de la Administración antes de que aquellos se vean obligados a recurrir a la vía jurisdiccional en defensa de sus derechos”. Un mecanismo para esto es el Recurso de revisión.
Órganos de la Administración Pública
La organización administrativa y su régimen jurídico son cruciales. La administración pública corresponde a todos esos órganos que forman parte del Poder Ejecutivo. La ley le atribuye una competencia para realizar actos que van a corresponder a la función administrativa. Los órganos del Estado se traducen en la División de Poderes: Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Los órganos de la administración pública son entes públicos por medio de los cuales el Estado lleva a cabo la función administrativa, cuya existencia, organización y funcionamiento deben estar previstos y regulados en la Constitución y desarrollados en Ley. Los titulares de dichos órganos, que son personas físicas, representan y tienen poderes de nombramiento, decisión, mando, revisión, vigilancia, disciplinario y de resolución de competencias. El órgano debe ser competente y su titular debe ser legítimo.
La administración pública central no tiene personalidad jurídica por sí misma, sino que es el conducto por el que se expresa la voluntad del Estado en una de sus funciones: administrativa. Los sujetos de derecho público son personas jurídicas, dotadas de autonomía orgánica propia de su personalidad. Las personas jurídicas están compuestas por órganos que son fracciones de competencia. La administración pública está compuesta por una pluralidad de sujetos jurídicos (órganos y personas jurídicas). Como ejemplos podríamos mencionar a los siguientes dos: La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, es un órgano al ser parte de la personalidad del Estado; El IMSS será una persona jurídica al ser constituido como organismo descentralizado. En el extremo de mayor autonomía, se encuentran diversos organismos que aun cuando realizan funciones administrativas tienen una serie de garantías institucionales que les dan un estatus de organismos constitucionales autónomos, como Universidades Autónomas, Organismos Electorales (INE), Banco de México y la Comisión de Derechos Humanos (Juárez, S. Comentario personal, 2020).
Poderes de los Titulares de Órganos de la Administración Pública Centralizada
Los titulares de los órganos de la administración pública centralizada, tienen algunos poderes jerárquicos:
- Poder de nombramiento: El Presidente de la República nombra a los secretarios de Estado, a algunos subsecretarios y directores generales. Se le delega al Secretario de Estado para nombrar coordinadores, directores, jefes de departamento y demás servidores públicos, conforme a la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
- Poder de mando: Órdenes, instrucciones. Es la facultad que tienen los titulares y los órganos superiores en relación con los órganos inferiores.
- Poder de vigilancia: Facultad de supervisar la conducta y desempeño de los servidores públicos. Hace posible el ejercicio del poder disciplinario y el de revisión, permitiendo encontrar elementos para corregir ciertos actos y sancionar conductas.
- Poder disciplinario: Facultad de los órganos superiores de imponer sanciones a los inferiores. Las sanciones dependerán de la gravedad de la infracción y las condiciones del infractor (desde amonestación hasta inhabilitación). La finalidad es mantener el orden dentro del desarrollo de las funciones de la administración pública (AP), regulado por la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
- Poder de revisión: Facultad de órganos superiores de verificar e inspeccionar el actuar de los órganos inferiores con efectos de revocación o modificación. Incluye el recurso de revisión administrativa en contra de actos administrativos que lesionan los derechos de los administrados.
- Poder para resolver conflictos competenciales: En el interior de cada secretaría de Estado, resuelve el titular de la secretaría respecto de los conflictos competenciales entre órganos inferiores. La finalidad es que haya un debido ejercicio de la función administrativa.
Tipos de Órganos de la Administración
La competencia de los órganos que integran la administración pública deriva de la Constitución o de la Ley.
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- Órgano primario constitucional: Es el Titular del Ejecutivo. Su competencia es atribuida directamente por la Constitución (artículo 89).
- Órgano secundario constitucional: Solo pueden ser creados por ley en sentido formal y material por imperativo constitucional. Ejemplos son las Secretarías de Estado, organismos autónomos constitucionales, y demás organismos descentralizados, regulados por la Ley Federal de Entidades Paraestatales y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).
- Órganos secundarios no constitucionales: Son los creados por el ejecutivo mediante reglamentos. Se encuentran insertos en cada uno de los órganos secundarios constitucionales. Su competencia la tienen por delegación o avocación y se desarrolla en un reglamento interior, expedido por el Presidente en el uso de su facultad reglamentaria, para organizar internamente a la administración y distribuir su competencia (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020).
Formas de Organización Administrativa
Vamos a conocer sobre la organización administrativa, sobre los órganos del Estado y nos adentraremos a las formas de Organización Administrativa, como lo es la centralizada, desconcentrada y la descentralizada, aprendiendo cada uno de sus conceptos y particularidades.
Administración Centralizada
El artículo 90 Constitucional señala que: La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Ramon Parada reflexiona que, en sentido riguroso la centralización es aquella forma de organización pública en la que una sola administración, es decir, la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. Debemos resaltar que, las principales características de estos órganos centralizados son:
- Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propios.
- Están jerárquicamente subordinados de manera inmediata al titular del Ejecutivo.
- El elemento fundamental es la concentración del poder en un titular.
El titular del ejecutivo concentra la facultad de decisión en las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica, y demás unidades de apoyo de la Presidencia (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020). Pasando ahora a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), en su artículo 26, establece que, para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con dependencias, de las cuales resaltaremos:
- Secretaría de Gobernación;
- Secretaría de Relaciones Exteriores;
- Secretaría de la Defensa Nacional;
En este mismo ordenamiento, no podemos olvidar los artículos 10 a 16, de los cuales resaltamos los puntos más relevantes:
- Las secretarías de Estado auxilian al presidente en el despacho de los asuntos de alguna rama de la actividad del Estado.
- La titularidad de estos entes, recae en los Secretarios de Estado.
- Son nombrados y removidos por el Presidente.
- Son elegidos por un perfil determinado, acorde a la rama que se pretenden se dirija.
El Artículo 92 de la Constitución General establece que: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Asimismo, el Artículo 13 de la LOAPF señala que: Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el Secretario de Estado respectivo y, cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refrendados por todos los titulares de las mismas. Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación. El Refrendo consiste en que el Secretario de Estado coloque su firma, como un acto de certificación de veracidad de los actos.
Administración Desconcentrada
Miguel Galindo Camacho lo define como el acto jurídico por medio del cual el titular del órgano ejecutivo o de uno de sus órganos derivados, a través de una ley o un acuerdo, faculta a un órgano secundario, creado por el mismo, o a una agencia de la administración central para que lleve a cabo una serie de actos de procedimiento, trámite o decisión, para que en su nombre realice las funciones propias de su competencia, otorgándole autonomía técnica necesaria para el eficaz y pronto cumplimiento de sus tareas. El Artículo 17 de la LOAPF indica que: Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.
Ventajas de la desconcentración:
- Permite delegar responsabilidades a funcionarios de menor rango.
- Para facilitar el desahogo de asuntos.
- Hay más cercanía y atención con los gobernados.
- El funcionario de rango inferior se convierte en verdadero partícipe de la acción administrativa, pues se le confieren responsabilidades.
- Profesionalización de los funcionarios.
Características de la desconcentración:
- Forman parte de una dependencia de la administración centralizada.
- Mantiene subordinación jerárquica del titular del ramo.
- Poseen autonomía para el ejercicio de la competencia otorgada, se les otorga autonomía técnica.
- Deben ser creados, modificados o extintos por una ley, reglamento, acuerdo o decreto.
- Su competencia se limita a cierta materia o territorio.
- Carecen de personalidad jurídica.
- Las decisiones políticas fundamentales se las reserva el superior.
- No gozan de autonomía económica (Juárez, Sandra, comentario personal, 2020).
Administración Descentralizada
Serra Rojas lo define como el régimen administrativo de un ente público que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía e independencia y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder público regulador y de la tutela administrativa. Encontramos su fundamento en el artículo 90 Constitucional: La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarias de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del ejecutivo federal en su operación… En el artículo 45 de la LOAPF se definen como las entidades creadas por decreto o ley del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
Características de la descentralización:
- Son creadas por acto legislativo: Son creados por ley expedida por el Congreso de la Unión o bien por decreto presidencial. Ejemplo: Comisión Nacional Forestal (creada mediante decreto).
- Cuentan con personalidad jurídica propia: Se les otorga personalidad jurídica propia otorgada en el texto en el que se crean.
- Cuentan con régimen jurídico propio: Es creado a la medida, según sus necesidades propias del ramo al que se dirigen.
- Denominación Específica y distintiva: Respecto de los organismos descentralizados, que de alguna manera equivale a razón social de las personas morales privadas.
- Cuentan con una sede determinada: Generalmente se determina en el acto legislativo mediante el que son creados. Por regla general su sede es la ciudad de México. Un ejemplo es el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), con sede en Guadalajara.
- Cuentan con dos órganos de dirección: De acuerdo al artículo 17 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales:
- Cuerpo colegiado: órgano de mayor jerarquía, el que decide sobre los asuntos más importantes de la actividad y la administración del organismo. Puede ser una Asamblea General, Junta de Gobierno o Junta Directiva, integrada por menos de 5 y no más de 15 miembros.
- Órgano de representación unipersonal: Subordinado al cuerpo colegiado y denominado Director General o Gerente. Ejerce funciones de representación y administración fundamentalmente.
- La estructura administrativa interna, son determinados en su estatuto o ley orgánica, según las necesidades específicas de su ramo.
- Cuentan con patrimonio propio, donde incluso se les puede encomendar bienes de dominio directo y dominio público de la nación.