La condonación de impuestos es una medida excepcional que ha generado amplio debate en el ámbito fiscal. En México, la discusión sobre esta facultad ha cobrado particular relevancia a raíz de recientes cambios y un análisis profundo de sus implicaciones históricas y económicas. La autoridad facultada para condonar impuestos debe ejercer esta potestad con cautela, racionalidad y transparencia, dada su naturaleza de liberación extraordinaria de la deuda tributaria.
Decreto Presidencial de 2019 y el Compromiso de No Condonar
En mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el denominado “Decreto por el que se dejan sin efectos los decretos y diversas disposiciones de carácter general emitidos en términos del artículo 39, fracción I del Código Fiscal de la Federación, por virtud de los cuales se condonaron deudas fiscales”. En síntesis, el Decreto establece que el Ejecutivo federal únicamente hará uso de su facultad potestativa para condonar o eximir del pago de contribuciones, conforme los supuestos de excepción establecidos por las leyes fiscales.
Durante su conferencia matutina, el Ejecutivo Federal firmó este decreto para comprometerse a no condonar impuestos ni accesorios a los grandes contribuyentes que incumplan sus obligaciones fiscales. El Presidente Andrés Manuel López Obrador se comprometió a no impulsar este tipo de medidas porque lastiman a la sociedad, y reiteró su compromiso de combatir los privilegios fiscales que dañan las finanzas públicas. Reconocemos la voluntad del Ejecutivo por avanzar hacia un sistema tributario más equitativo, y revelar el comportamiento de las condonaciones fiscales en el periodo 2007-2018 por la vía de un Decreto Presidencial.
¿Qué es la Condonación de Deudas Tributarias?
En su significado etimológico, la palabra condonación proviene del latín condonatio y del verbo condono-are, que significa “hacer donación, gratificar, conceder, regalar” (Alvarado Esquivel 2008, 275). Ahora bien, de acuerdo con su sentido común o gramatical, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española nos dice que condonar significa “perdonar o remitir una pena de muerte o una deuda” (RAE 2017). De este modo, la condonación implica el acto por el cual el acreedor perdona o remite a su deudor una obligación de pago. En cualquiera de estos casos, la condonación puede ser total o parcial.
Cabe señalar que, a diferencia de lo que ocurre con la condonación en el derecho civil, en el ámbito tributario el perdón de la deuda se perfecciona con la sola manifestación expresa del acreedor de la obligación, no siendo necesaria la aceptación por el obligado tributario.
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Antecedentes y Críticas a las Condonaciones Fiscales Generalizadas en México
Las distinciones principales de los esquemas de condonación adoptados tres veces a lo largo de dieciocho años en México es que se trataba de condonaciones generalizadas, donde lo decisivo era estar en situación de incumplimiento fiscal, y que además fueron promovidas a través del Congreso. Este esquema de condonación volvió a presentarse en 2007 y 2013 pero ahora a través de la Ley de Ingresos de la Federación para esos ejercicios, y si bien ya no restringía las facultades del Fisco, sí implicaba condonaciones mucho mayores en términos económicos.
La titular del SAT mencionó que en 2007-2012 recibieron el beneficio 18,302 contribuyentes, cifra muy rebasada en 2013-2018, pues se beneficiaron entonces 135,228 contribuyentes. Ríos-Farjat observó que la tendencia creciente a utilizar la condonación generalizada de impuestos cada seis años, con lo que quedaba en entredicho el principio de política fiscal de reservar esas medidas para casos de urgencia y necesidad, que además contravenía el principio constitucional de que todos contribuyamos a la carga pública de forma proporcional y equitativa. La Jefa del SAT agregó que no se trataba de la eliminación de un incentivo fiscal sino de una práctica que, nos guste o no, ya se había pervertido pues instaba a los contribuyentes a aguardar cada seis años la dispensa de sus impuestos, esto en detrimento de los contribuyentes cumplidos, quienes se esfuerzan y sacrifican para mantener al país.
Datos Relevantes sobre Condonaciones Fiscales (2007-2018)
La información sobre las condonaciones fiscales en México durante el periodo 2007-2018 revela cifras significativas y disparidades en la distribución de los beneficios:
De acuerdo con información proporcionada por el SAT, durante el periodo 2007-2018 fueron condonados 400 mil millones de pesos a un total de 153,530 contribuyentes, de los cuales 45 concentraron un 33% del total del monto condonado (FUNDAR 2019). De acuerdo con la información presentada durante la conferencia matutina, en el periodo 2007-2018 fueron condonados poco más de 400 mil millones de pesos a un total de 153 mil 530 contribuyentes. De este grupo, 45 concentran el 33% del total condonado, y su nombre no puede ser aún revelado por haber promovido juicios de amparo.
Sin embargo, según la información pública recopilada por Fundar desde hace años a través de solicitudes de información y de los portales de transparencia del gobierno, las condonaciones fiscales en el periodo 2007-2018 en realidad podrían ascender a 628 mil 937 millones de pesos, poco más del presupuesto aprobado en salud en 2019. Los juicios de amparo promovidos por bancos, casas de bolsa y grandes corporativos aún no han concluido. Estos juicios iniciaron en febrero de 2017, cuando Fundar exigió el cumplimiento de la sentencia 191/2016 emitida por el Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, quien ordenó al SAT revelar el nombre de quienes fueron beneficiados por las condonaciones y cancelaciones de créditos fiscales entre 2007 y 2015.
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| Periodo | Contribuyentes Beneficiados | Monto Condonado (Pesos) | Observaciones |
|---|---|---|---|
| 2007-2012 | 18,302 | N/A | Condonaciones generalizadas |
| 2013-2018 | 135,228 | N/A | Condonaciones generalizadas |
| 2007-2018 (Según SAT) | 153,530 | 400,000,000,000 (aprox.) | 45 contribuyentes concentraron el 33% del total |
| 2007-2018 (Según Fundar) | N/A | 628,937,000,000 (aprox.) | Estimación basada en información pública |
La Condonación como Medida Excepcional y la Necesidad de Transparencia
Los programas de condonación fiscal no están exentos de debate en ningún lugar del mundo, especialmente porque, como se ha dicho, constituyen una forma excepcional de liberación de la deuda tributaria, y por ello, su utilización debe hacerse de forma especialmente cautelosa, racional y transparente, estableciendo garantías o cautelas que limiten su uso indiscriminado y discrecional. La reticencia de las autoridades fiscales no es exclusiva del caso mexicano. En muchos países en los que se han implementado este tipo de programas de condonación, regularización o amnistías fiscales, parece haber una resistencia natural de las autoridades a la rendición de cuentas que incluso suele ser convalidada por las autoridades judiciales (aunque en el derecho comparado se puedan encontrar algunos casos de excepción).
Aunque en el corto plazo los programas de condonación contribuyen a aumentar los índices de recaudación, su implementación habitual e indiscriminada perjudican a la Hacienda Pública, especialmente en países en desarrollo como México, en donde los niveles de informalidad son muy altos y los de cumplimiento tributario muy bajos.
Para aumentar la transparencia y rendición de cuentas, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) debe dar más detalles respecto al tipo de condonaciones que corresponden a las cifras presentadas durante la conferencia matutina. Al mismo tiempo, no podemos dejar de mencionar que también es importante publicar la información en materia de cancelaciones de créditos fiscales, los montos y el nombre de los beneficiarios, pues la suspensión de las acciones de cobranza también podría traducirse en pérdida de recursos para el Estado. Para mejorar el régimen en torno a la implementación de beneficios fiscales de forma permanente, es necesario reformar el Código Fiscal de la Federación y limitar las facultades del Ejecutivo para diseñar otro tipo de programas de amnistía fiscal similares a la condonación de impuestos.
Procedimientos y Requisitos para la Condonación
En el ámbito de las autoridades fiscales, como ejemplo en la Ciudad de México, la Secretaría de Administración y Finanzas podrá condonar las multas por infracción a las disposiciones fiscales y administrativas, con fundamento en el artículo 53, primer y segundo párrafos del Código Fiscal de la Ciudad de México. La solicitud de condonación de multas en los términos del citado artículo no constituirá instancia y las resoluciones que dicte la referida Secretaría al respecto no podrán ser impugnadas por los medios de defensa que establece el mencionado Código Fiscal. Asimismo, la solicitud dará lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, si así se pide y se garantiza el interés fiscal. Sólo procederá la condonación de multas que hayan quedado firmes y siempre que la determinación del crédito principal no sea materia de impugnación o habiéndose impugnado el contribuyente se desista de la instancia intentada.
En términos del numeral 430, primer párrafo del citado Código Fiscal, las promociones que se presenten ante las autoridades administrativas, deberán estar firmadas por el interesado o por su representante legal, requisito sin el cual se tendrán por no presentadas. Cuando el promovente no sepa o no pueda firmar, imprimirá su huella digital. Cuando en un procedimiento existan varios interesados, las actuaciones se entenderán con el representante común, que al efecto haya sido designado; y en su defecto, con el que figure en primer término. Por otra parte, en caso de promover a nombre de otra persona, se deberá acompañar el documento con el que se acredite la representación legal de la misma, con fundamento en el artículo 430, fracción V del referido Código Fiscal.
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Para trámites más específicos, como las promociones en relación con lo dispuesto por el artículo séptimo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006, los contribuyentes deben presentar un escrito formal de solicitud de condonación de multas y recargos. Este escrito, además de los requisitos previstos en los artículos 18, 18-A y 19 del Código Fiscal de la Federación, debe señalar el número con el que se controla cada crédito fiscal y su importe total actualizado, así como, en su caso, el número de parcialidades en que se solicite cubrir el saldo no condonado o el señalamiento de que el pago se hará en una sola exhibición.
Se establecerán además los términos y plazos para cubrirse los adeudos, para lo cual el plazo que se otorgue en caso de optarse por pagar en parcialidades no excederá de veinticuatro meses. Asimismo, en ningún caso el monto de la primera parcialidad podrá ser inferior al 20% del total del crédito remanente, integrado por contribuciones omitidas, su actualización y, en su caso, los accesorios y otras multas que no se condonen. La opinión deberá ser acompañada del formato emitido por la autoridad en el que se haga constar la entrega del certificado de Firma Electrónica Avanzada del contador público registrado, así como un dispositivo magnético que contenga el certificado en archivo electrónico. La resolución sobre la viabilidad del convenio y dos ejemplares del proyecto de convenio, serán notificados al contribuyente o a su representante legal. El requerimiento deberá solventarse ante la autoridad requirente. Cumplidos todos los requisitos precisados en esta cláusula, se procederá a la celebración del convenio respectivo.
La documentación requerida para acreditar la representación legal puede incluir, para personas morales, Acta constitutiva, Poder Notarial e Identificación Oficial del representante o apoderado (Copia Certificada y Copia(s) Simple(s)). Para personas físicas, se puede solicitar una Carta Poder firmada ante dos testigos con ratificación de las firmas ante Notario Público (Copia Certificada y Copia(s) Simple(s)).