En los últimos años, se han implementado impuestos específicos sobre las bebidas con azúcar añadido en varios lugares del mundo, incluyendo Francia, México, Reino Unido, algunos estados de EE. UU. y, más recientemente, Cataluña. Estos impuestos, a menudo denominados impuestos "sobre el pecado", tienen como objetivo eliminar las externalidades financieras, haciendo que quienes contribuyen a los problemas de salud relacionados con el consumo de azúcar asuman los costos asociados.
Además, son impuestos paternalistas que intentan mejorar la salud, como bien supremo a tutelar, forzando cambios de comportamiento. Hace falta dado que, en España, el 37% de los adolescentes entre 15 y 19 años toma refrescos azucarados tres o mas días por semana, según la Encuesta Nacional de Salud de 2017.
Ahora bien, como son tasas de reciente creación, existen pocos estudios que evalúen su impacto sobre el consumo de refrescos, sobre el consumo de azúcar y sobre la salud.
La Experiencia Catalana
El impuesto catalán entró en vigor el 1 de mayo de 2017 y es una copia del implementado en el Reino Unido. Grava el azúcar añadido con 8 céntimos de euro por cada 100 ml para las bebidas que tienen 5-8 gramos de azúcar por 100 ml. Y con 12 céntimos de euro por cada 100 ml para las que tienen mayor contenido de azúcar.
Se recauda por parte de los vendedores, a los que se obliga a trasladar al precio el 100% del impuesto. Los precios han subido una media del 15%. Aunque todas las bebidas azucaradas artificialmente están sujetas, los refrescos carbonatados (colas y otros) son los más afectados, por su volumen de ventas sobre el total del grupo.
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De momento, cuatro trabajos científicos han evaluado el impacto del impuesto catalán sobre el consumo de refrescos.
Estudios sobre el Impacto del Impuesto en Cataluña
- Primer estudio (Royo-Bordonada y colaboradores): Basado en encuestas a 1 929 personas entre 12 y 40 años que viven en barrios pobres de Barcelona y Madrid (estos juegan el papel de grupo control). Las encuestas se hicieron un mes antes y un año después de la entrada en vigor del impuesto en Cataluña. Revelaron que el porcentaje de consumidores habituales de refrescos azucarados cayó un 39%, debido principalmente al precio, y que no hay efecto sustitución.
- Segundo estudio (Vall y López-Casasnovas): Utilizó datos agregados semanalmente del consumo de colas y agua de una cadena de supermercados (10% de la tasa de mercado global de alimentación). Y acusó una reducción de ventas del 7,7%, con sustitución de consumo hacia bebidas sin azúcar y heterogeneidad en los cambios de comportamiento. Concretamente, el impuesto fue más efectivo en las áreas con mayor prevalencia de obesidad, en las más ricas y para las bebidas que más azúcar añaden. Conclusión: el impuesto es efectivo.
- Tercer estudio (Puig, Pinilla y Puig): Utilizó series temporales mensuales agregadas de ventas en las comunidades autónomas, desde enero de 2013 a junio de 2019, diferenciando entre las bebidas azucaradas y las que no tienen azúcar. El resto de España hizo el papel de “control” en el diseño. Los autores llegaron a la conclusión de que al impuesto se puede atribuir una reducción significativa de consumo de colas azucaradas (12,1%), sin que sea significativo el efecto sustitución.
- Nuestro estudio: Publicado recientemente, analiza los datos de los millones de tickets de compra de los casi 900 000 clientes habituales de una gran cadena de supermercados desde un año antes hasta un año después de la entrada en vigor del impuesto. Además de que comprende datos de tiendas en España donde el impuesto no está presente. La ventaja es que esos datos tan desagregados permiten comparar en el tiempo a cada familia consigo misma. También comprobamos que ha tenido lugar una reducción del consumo de bebidas azucaradas y sustitución por otras sin azúcar, pero el efecto neto sobre el azúcar total consumido (y por tanto, sobre la salud) es pequeño, de apenas un 2,2%. Sin embargo, algunas categorías de bebidas han mostrado reducciones de consumo mayores (6,4% en las compras de colas, del 4,1% en refrescos, del 3,9% en los zumos de alto contenido en azúcar y del 3% en batidos).
Asimismo, desde el punto de vista nutricional, los azúcares añadidos no son necesarios en la dieta de las personas. Otra publicación importante de la OMS, es el "Plan de acción mundial para la prevención y el control de las enfermedades no transmisibles 2013-2020" donde en su Objetivo número tres, aconseja "reducir los factores de riesgo modificables de las enfermedades no transmisibles y sus determinantes sociales subyacentes mediante la creación de entornos que fomenten la salud". Así pues, en él se recogen distintas opciones de política para que los diferentes países adopten una serie de medidas en relación al fomento de dietas saludables.
Entre ellas, encontramos la relacionada con la reducción del contenido de azúcares libres en los alimentos y en las bebidas no alcohólicas. De igual modo, promueve que los gobiernos de los distintos países sean la parte más importante en el establecimiento de un marco normativo nacional para reducir los factores de riesgo que llevan asociada la obesidad. Algunos países ante tal recomendación de la OMS, han actuado y han puesto en marcha la tributación de las bebidas azucaradas.
Debido al creciente consumo de bebidas azucaradas, se estima que hay un total de 184.000 muertes anuales. México es el país que presenta mayor mortalidad, la proporción atribuible a las bebidas azucaradas es superior al 30% en los mexicanos menores de cuarenta y cinco años. Además, es el país que más bebidas azucaradas consume seguido de Estados Unidos y Chile.
La OMS señala que el consumo de azúcares libres, incluyendo las bebidas azucaradas, es un factor importante en el aumento global de la cifra de habitantes que sufren obesidad. Una medida que se está empezando a aplicar en algunos países cómo se ha mencionado anteriormente, es el impuesto en este tipo de bebidas con altos contenidos en azúcares. Esta solución ayudaría a salvar vidas, a reducir los costes sanitarios y aumentar los ingresos de los diferentes países para utilizarlos en los servicios de salud.
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Al aumentar los precios de estos productos, los más saludables son los más económicos. Esta medida es relativamente reciente en la mayoría de países en los que se ha empezado a aplicar y, aún falta mucho tiempo para saber si será lo suficientemente efectiva para combatir la obesidad.
¿Qué se Considera una Bebida Azucarada?
No existe una definición legal contemplada en ningún Real Decreto, Reglamento o Ley en España que aporte una definición del concepto de "bebida azucarada". Una persona sin conocimiento sobre el tema podría pensar que una bebida azucarada es una "bebida con azúcar" simplemente, sin conocer el verdadero significado de la palabra "azúcar". Asimismo, podría entenderse el término como las bebidas que contienen edulcorantes calóricos añadidos dentro de los cuales entraría el azúcar, la miel, la sacarosa, entre otros.
Es por eso que, cualquier bebida que contenga un determinado porcentaje de este tipo de edulcorantes añadidos, podría encajar dentro de la definición. Por ejemplo, los refrescos, las bebidas energéticas, las bebidas deportivas, los néctares de frutas, las bebidas vegetales, entre otras podrían ser considerados.
Para empezar, las bebidas entran dentro de la definición de alimento, tal y como establece el Reglamento (CE) Nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria. En el artículo número 2 se define la palabra alimento como "cualquier sustancia o producto destinados a ser ingeridos por los seres humanos o con probabilidad razonable de serlo, tanto si han sido transformados entera o parcialmente como si no". Se incluyen las bebidas, la goma de mascar y cualquier sustancia, incluida el agua, incorporada voluntariamente al alimento durante su fabricación, preparación o tratamiento.
Asimismo, un tipo de bebida que puede entrar dentro de la definición de bebida azucarada son las "bebidas refrescantes". La definición de "bebida refrescante" se recoge en el Real Decreto 650/2011, de 9 de mayo, por el que se aprueba la reglamentación técnico-sanitaria en materia de bebidas refrescantes (en adelante, "Real Decreto 650/2011"). Además, en el punto tercero de su artículo número 3 hace referencia a los azúcares que se pueden utilizar, que serán aquellos que estén definidos en la normativa en vigor sobre algunos azúcares destinados a la alimentación humana y/o aquellos obtenidos a partir de la fruta.
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No obstante, los azúcares que se pueden utilizar en su elaboración están contemplados en la Directiva 2001/111/CE del Consejo de 20 de diciembre de 2001 relativa a determinados azúcares destinados a la alimentación humana. En la citada Directiva se establece en la parte A del anexo (denominaciones de venta y definiciones de los productos) los distintos tipos de azúcares que se pueden utilizar en la producción de alimentos y sus características específicas.
En España, el acto de transposición de la nombrada Directiva recayó en el Real Decreto 1052/2003, de 1 de agosto, por el que se aprueba la Reglamentación técnico-sanitaria sobre determinados azúcares destinados a la alimentación humana. Por una parte, esta reglamentación tiene por objeto definir, a efectos legales, lo que se entiende por azúcares, y fijar con carácter obligatorio las normas de elaboración y comercialización y, en general, la ordenación jurídica de tales productos como así se establece en su punto número 1. En la citada norma, se define el azúcar (sacarosa) como el producto obtenido industrialmente de la remolacha azucarera (Beta vulgaris, L. y var. rapa) o de la caña de azúcar (Saccharum officinarum, L.) y a partir de este, se distinguen los siguientes tipos de azúcares.
Asimismo, aparte de los azúcares que se pueden incorporar en la fabricación de estas bebidas, también se pueden utilizar edulcorantes. Los distintos edulcorantes que se podrían añadir en las bebidas azucaradas, aparecen en el Reglamento (CE) nº 1333/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, sobre aditivos alimentarios. En el anexo número 1 aparece la definición de edulcorantes: "sustancias que se emplean para dar un sabor dulce a los alimentos o en edulcorantes de mesa". Los edulcorantes de mesa se definen como "preparados de edulcorantes permitidos, que pueden contener otros aditivos o ingredientes alimentarios y que están destinados a la venta al consumidor final como substitutos del azúcar". En su Anexo número 2 aparece la Lista Comunitaria de aditivos alimentarios cuyo uso está autorizado en alimentos y, sus condiciones de uso.
Finalmente, el etiquetado de estos productos debe seguir con los principios que dispone la norma de referencia en este momento que es, el Reglamento (UE) nº 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 1924/2006 y (CE) nº 1925/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y el Reglamento (CE) nº 608/2004 de la Comisión. En el artículo 9 de esta norma aparece la Lista de menciones obligatorias que debe disponer cada envase de bebida azucarada como son por ejemplo la denominación del alimento, la lista de ingredientes, la cantidad neta del alimento, la cantidad de determinados ingredientes, la fecha de duración mínima, el nombre o la razón social y la dirección del operador de la empresa alimentaria, las condiciones especiales de conservación y/o utilización, la información nutricional, entre otras.
La valoración nutricional de una bebida azucarada como es por ejemplo una lata de bebida de cola, contiene unos 35 gramos de azúcar, lo cual es una cantidad bastante elevada teniendo en cuenta que ésta se consuma diariamente. Uno de los problemas que pueden tener estas bebidas, es que el azúcar en su forma líquida no proporciona sensación de saciedad. Y, a su vez, al consumir la bebida con otra comida sólida es muy fácil sobrepasar la cantidad de azúcar que se debería ingerir en un día. Por tanto, al no tener sensación de saciedad, hay personas que consumen este tipo de bebidas más de dos veces al día, sobrepasando la ingesta de azúcares en solo dos latas de bebida azucarada.
El Impuesto como Herramienta de Salud Pública
La OMS viendo el creciente avance de la obesidad a nivel mundial lanza un comunicado con la intención de invertir esta epidemia. Para conseguir este cometido, propone a los diferentes países del mundo que adopten medidas de Salud Pública y se refiere más concretamente a que se aplique un impuesto en las bebidas que contengan un alto contenido en azúcares. Por tanto, la imposición del impuesto en las bebidas azucaradas es una forma de intentar reducir los efectos negativos de su consumo. En este caso, el impuesto puede diseñarse sobre una base imponible basada en la cantidad de producto, que es específico. Con su aplicación, se intenta reducir las cantidades consumidas de estos tipos de productos.
Según la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en su artículo número 55 se define en su punto 1 el tipo de gravamen como "la cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra". Especifica que los tipos de gravamen pueden ser específicos o porcentuales y éstos, se aplicarán según disponga la ley propia de cada tributo a cada unidad, conjunto de unidades o tramo de la base liquidable. Los tipos de gravamen específicos son cantidades fijas que se aplican sobre el número de una base imponible no monetaria. En cambio, los tipos de gravamen porcentuales son porcentajes que se aplican sobre una base imponible o liquidable de carácter monetario.
Según el informe publicado por la OMS y titulado: "Fiscal policies for Diet and Prevention of Noncommunicable Disease (NCDs)", las políticas fiscales que anudan el aumento de al menos un 20% el precio de venta al consumidor final de las bebidas azucaradas, podrían reducir de una forma proporcional el consumo de estos productos que por ende, no son beneficiosos para la salud por su alto contenido en azúcares añadidos. Por consiguiente, si se consigue reducir la ingesta de estos tipos de productos esto implicaría una reducción de la ingesta de azúcares libres. Y, por lo tanto, de la ingesta calórica total con lo cual, mejoraría la nutrición de las personas consumidoras y rebajaría el índice de obesidad y sobrepeso.
En España el Ministerio de Hacienda y Función Pública es el encargado de incluir el impuesto en las bebidas azucaradas.
Tabla resumen de los estudios realizados sobre el impacto del impuesto catalán sobre el consumo de refrescos:
| Estudio | Metodología | Resultados |
|---|---|---|
| Royo-Bordonada y colaboradores | Encuestas a 1929 personas | Caída del 39% en el consumo habitual debido al precio, sin efecto de sustitución. |
| Vall y López-Casasnovas | Datos agregados semanales de una cadena de supermercados | Reducción de ventas del 7,7%, con sustitución hacia bebidas sin azúcar. |
| Puig, Pinilla y Puig | Series temporales mensuales de ventas en CCAA | Reducción significativa del consumo de colas azucaradas (12,1%), sin efecto de sustitución significativo. |
| Nuestro estudio | Datos de tickets de compra de 900,000 clientes | Reducción del consumo de bebidas azucaradas y sustitución por otras sin azúcar, con un efecto neto pequeño sobre el azúcar total consumido (2,2%). |