Los impuestos son una importante fuente de recursos fiscales, además de ser un instrumento para redistribuir la riqueza y los ingresos. Dentro de los principios de la tributación se encuentra la progresividad y la eficiencia, pues ellos permiten establecer que normativamente sean las personas con más altos ingresos y riqueza quienes más impuestos paguen, y además suponen una premisa para perseguir el debido recaudo.
En consonancia con lo anterior, se indica que las empresas en Colombia pagan altos impuestos, lo que trae consigo una pérdida de competitividad para el país. Por ejemplo, una revisión a la exposición de motivos de la Ley de Financiamiento de 2018 permite identificar la posición del Gobierno colombiano en torno a la tributación empresarial, pues allí se culpa a la presuntamente alta carga impositiva como uno de los factores que desincentiva la inversión y contribuye a explicar la desaceleración económica.
Impacto de la Estructura Fiscal en el Crecimiento Económico
Este trabajo se plantea dos objetivos. Identificar si efectivamente las empresas en Colombia soportan una carga tributaria muy onerosa y verificar si la hipótesis de una relación inversa entre impuestos corporativos e inversión tiene asidero empírico. En cuanto al primer objetivo, en este trabajo se calcula la tasa efectiva de tributación (TET) corporativa con base en el agregado de las declaraciones de renta de las empresas para el año 2016, y se establece que esta no es alta como lo manifiestan el Gobierno, los gremios económicos y los medios de comunicación en general.
En efecto, se determina que el ISRE en Colombia no es tan alto como se asume, pues existe un conjunto de beneficios tributarios que toman diferentes formas, como en el caso de las deducciones imputables, las rentas exentas, los ingresos no grabados y los descuentos tributarios, que reducen en buena medida el monto del impuesto a cargo. Se muestra que para el año 2016 la TET del ISRE para el total de sectores económicos no superó el 24 %, sumando el impuesto para la equidad CREE y su sobretasa, cifras que van en la misma línea que las calculadas por Villabona y Quimbay (2017) para el periodo 2000-2015.
La segunda aseveración que se analiza en este documento se refiere a la aparente relación negativa y significativa entre impuestos corporativos e inversión, y en particular inversión extranjera directa (IED). Esta idea, que se ha convertido en casi un dogma de la tributación en Colombia desde la aplicación de las políticas de ajuste del Consenso de Washington, sugiere la necesidad de "moderar" la carga tributaria de las empresas, aun cuando ello suponga aumentar otros impuestos que pueden resultar regresivos, como el IVA.
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Los resultados de dicho ejercicio contribuyen además a la discusión sobre los efectos de los impuestos en la inversión, pues indican que los inversionistas consideran en sus decisiones factores que trascienden la política fiscal de un país. Al respecto, autores como Jiménez y Podestá (2009) han indicado que variables como la estabilidad política y económica, la seguridad jurídica, el tamaño de la economía, la cualificación de la mano de obra y el grado de apertura comercial son importantes a la hora de estudiar la dinámica de la IED.
Por lo tanto, esta investigación hace dos aportes en el campo de la tributación. Por una parte, contribuye a medir la carga tributaria que las empresas efectivamente soportan en Colombia por concepto de ISRE, al seguir un proceso de depuración que tiene en cuenta los beneficios tributarios que reducen el impuesto a cargo. Además, y dada la posibilidad de diferenciar por sectores económicos en las declaraciones agregadas que provee la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), se evidencia que este impuesto es inequitativo, tanto en la dimensión horizontal como en la vertical.
Este trabajo incluye otras cuatro secciones además de la introducción. En la primera de ellas se revisa la presunción sobre la elevada TET por concepto de ISRE en Colombia, para mostrar que no es válida a juzgar por los datos consignados en el agregado de declaraciones de renta, según información de la DIAN para el año gravable 2016. En la segunda parte se hace una breve revisión de la literatura teórica y empírica pertinente para estudiar la relación entre impuestos empresariales e inversión, la cual sirve de preámbulo para el siguiente apartado, en el que se lleva a cabo un ejercicio econométrico basado en un panel de datos con observaciones para 109 países (entre ellos Colombia) durante el periodo 2006-2015.
Tasa Efectiva de Tributación (TET)
Los gremios empresariales en Colombia han procurado demostrar que los impuestos para las empresas son muy altos, campaña que se ha difundido ampliamente en los medios de comunicación más importantes del país. Sin embargo, no hay claridad absoluta en las cifras que se suministran con respecto a los impuestos sobre la renta que pagan las empresas en Colombia, lo que ocasiona una gran dispersión y desinformación en las comunicaciones.
Se suele afirmar en los medios que la tasa de tributación es del 70 %, aunque quizás se refieren a la tasa nominal sumando hasta el IVA. Además, la forma como se calcula la TET varía en cada país teniendo en cuenta que los códigos tributarios son diferentes y en consecuencia también lo es la depuración de la renta. Aunque algunas veces para calcular la TET se alude a agregados macroeconómicos, en esta sección se consideran los datos que presentan los contribuyentes en sus declaraciones de renta.
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Su cálculo corresponde al cociente entre el impuesto neto de renta y la utilidad comercial, para lo cual se debe seguir el proceso de depuración propio del ISRE. En el numerador se toma el impuesto neto de renta y no el impuesto sobre la renta líquida gravable, pues el primero resta los descuentos tributarios que corresponden a otro beneficio fiscal.
La TET calculada con base en los agregados de las declaraciones de renta para 2016 es del 15.0 %. Sin embargo, es importante indicar que para ese año las empresas debían pagar el impuesto sobre la renta para la equidad CREE, cuyo propósito era sustituir los aportes que las empresas y algunas personas naturales hacían al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, al Instituto Colombiano del Bienestar Familiar y al sistema de salud como empleadores.
La tarifa del CREE era del 9 % y sobre la misma base se calculaba una sobretasa del 6 %, de modo que teniendo en cuenta que dichas tarifas eran nominales y aplicando el porcentaje que resulta de dividir la TET acá calculada entre la tarifa nominal del ISRE (60 %), la primera se convierte en una tasa efectiva del 5.4 % y la segunda del 3.6 %. Así, si se suman las tres tasas, se obtiene una TET total del 24 %.
Al respecto, Villabona y Quimbay (2017), con base asimismo en los agregados de las declaraciones de renta, establecieron que la TET promedio del ISRE en Colombia entre 2000 y 2015 fue del 17.3 %. Este valor se asimila al acá calculado, si se le suma el CREE y otras sobretasas, como ya se hizo. Además, hay otros trabajos, como el de Rincón-Castro y Delgado-Rojas (2018), que establecen que durante el período de estudio el promedio de las tasas impositivas sobre el consumo y los ingresos del trabajo y del capital fueron del 10.7 %, 18.6 % y 15.4 % respectivamente.
En esa investigación se utilizaron los agregados macroeconómicos contenidos en las cuentas económicas integradas del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, sin prestar atención al detalle por sectores económicos. Por otra parte, Gómez y Steiner (2015) estiman la TET asociada al ISRE como porcentaje de las utilidades operacionales antes de impuestos, con base en los datos suministrados por las firmas a la Superintendencia de Sociedades y no en la información de las declaraciones de renta.
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En consecuencia, se repite el procedimiento señalado al comienzo de esta sección, pero filtrando los agregados de las declaraciones de renta del año gravable 2016 por sector económico. Con base en esto, se puede observar que los sectores más importantes para la generación de empleo del país, como el sector industrial y el agrícola, contribuyen con TET más altas, 20.1 % y 18.7 % respectivamente. Por otro lado, el sector financiero reporta una TET del 11.4 % (en ambos casos sin incluir el CREE).
| Sector Económico | TET (sin CREE) |
|---|---|
| Industrial | 20.1% |
| Agrícola | 18.7% |
| Financiero | 11.4% |
Fuente: elaboración propia con base en agregados de las declaraciones de renta, personas jurídicas, año gravable 2016 DIAN.
Impuestos Corporativos e Inversión
Una vez se ha establecido que el ISRE no es tan alto en Colombia como normalmente se asume, se debe revisar si hay evidencia de que los impuestos corporativos desincentivan la inversión, pues de ser así, habría una justificación para que en las últimas reformas tributarias se haya promovido su disminución. Los impuestos, al alterar los precios de los factores y los posibles retornos de la inversión y el trabajo, según el caso, pueden asimismo incidir en las decisiones económicas de los hogares, las empresas y el Gobierno.
Al respecto, los desarrollos teóricos en la materia han sido prolíficos, especialmente entre los sesenta y setenta, gracias al interés académico por definir sistemas tributarios óptimos que maximizaran el bienestar social. En efecto, Atkinson y Stiglitz (2015) en los resultados que presentan a través de varios capítulos sobre los efectos económicos y financieros de la tributación (e.g., en cuanto a la inversión) hacen también énfasis en las condiciones particulares en que un determinado resultado se podría dar.
Es un resultado microeconómico bien conocido que la demanda de capital y trabajo depende de la productividad marginal de cada uno de estos factores, de modo que la inversión experimenta cambios de un periodo a otro dependiendo del efecto que tengan, entre otros, los impuestos corporativos sobre el costo efectivo del capital. Sin embargo, el costo del capital no es afectado por los impuestos, si los incrementos marginales de la inversión se financian a través de deuda y se provisiona el total de la depreciación económica (Atkinson & Stiglitz, 2015), lo cual corresponde a un escenario teórico en que los impuestos corporativos no inciden en la inversión.
Aunque este hallazgo también se podría obtener cuando no se introducen condiciones sobre el monto de la depreciación y los intereses no son deducibles, es claro que hay otros escenarios en que la aparente neutralidad de la política tributaria en torno a la inversión desaparece. También cabe precisar que la multitud de factores en juego hace difícil identificar relaciones claras entre inversión e impuestos empresariales.
Al respecto, la existencia de costos de ajuste y costos hundidos dificulta modificar la cantidad de factores productivos en función de los cambios impositivos, de modo que es poco probable que la inversión responda, al menos a corto plazo, a pequeños ajustes en la carga tributaria o al diferencial de impuestos entre países. A pesar de lo anterior, algunos modelos de política económica como el llamado "Consenso de Washington", en que la inversión es uno de los principales motores del crecimiento económico, insisten en que los impuestos corporativos constituyen un obstáculo para la misma.
Las reformas económicas que se promueven desde la ortodoxia económica generalmente son favorables a la inversión (e.g., liberalización comercial, de las tasas de interés y de la IED, junto a la promoción de tasas de cambio competitivas) y para ello, desde el ámbito tributario, se recomienda la aplicación de esquemas con amplias bases y tasas marginales moderadas, pues se asume que los altos impuestos directos representan un desincentivo para los inversionistas y las empresas.
Al respecto, cabe recordar que el proyecto inicial de la Ley de Financiamiento soportaba buena parte de la meta de mayor recaudación en una generalización del IVA, receta seguida comúnmente en varios países de América Latina cuando se trata de controlar el déficit fiscal en situaciones de desaceleración económica (Castañeda-Rodríguez, 2016). Esta iniciativa incluía un esquema de devolución del impuesto pagado por los deciles más pobres de la sociedad, mientras que en el caso del ISRE se proponía una reducción generalizada.
Ahora conviene revisar los hallazgos de la literatura empírica, dadas las limitaciones de los modelos teóricos para anticipar con claridad los efectos de los impuestos empresariales sobre la inversión. Sin embargo, en este frente también faltan resultados concluyentes. Por una parte, se indica que en el mejor de los casos los impuestos podrían jugar un rol secundario sobre la inversión, pues los inversionistas tienden a considerar muchos otros elementos en sus decisiones (Hunady & Orviska, 2014; Jiménez & Podestá, 2009).
Por el contrario, otros estudios indican que los altos impuestos corporativos desincentivan la inversión y en particular la IED (Chanegriha et al., 2017; Agostini & Jalile, 2009). Es bajo esta idea que se erigen los estudios sobre competencia tributaria, en que se considera que los países pueden utilizar la política fiscal para atraer la inversión extranjera a través de la incorporación de tratamientos diferenciales que reduzcan la tasa efectiva de tributación (e.g., reducciones de las tasas estatutarias acompañadas de la creación de rentas exentas o esquemas de diferimiento de las obligaciones tributarias).
Pero, de nuevo, una revisión de la literatura empírica muestra que hay tanto evidencia a favor como en contra para la relación entre el grado de integración económica y las tarifas aplicables a las rentas corporativas, discusión que se desarrolla en profundidad en Adam et al. En el caso concreto de Colombia, la exposición de motivos de la Ley de Financiamiento indica que hay dos factores que explican la reducción del potencial de crecimiento de la economía, se trata de la caída en la inversión y el bajo crecimiento en la productividad total de los factores.
Con relación a la inversión, dicho documento explica que esta "[...] enfrenta varios obstáculos y altos costos que la desincentivan [...]. Uno de ellos es la alta carga tributaria empresarial, ya que según el Doing Business 2018 la tasa efectiva de tributación se encuentra en 69,7% de las utilidades brutas [...]" (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2018, p.
Evasión y Elusión Fiscal
Cuando las empresas no pagan los impuestos que les corresponden, privan a las personas de fondos esenciales para servicios básicos como hospitales o escuelas. Tan solo en México, durante el periodo 2013-2015, las empresas evadieron en promedio 244 mil 664 millones de pesos anuales, lo que representa un 39.63% de la recaudación potencial del Impuesto Sobre la Renta.
Los servicios públicos dependen de las aportaciones que realizamos a través de los impuestos, sin embargo, la recaudación fiscal en México es de las más bajas en América Latina. Además, tenemos un sistema fiscal basado en tratamientos especiales, deducibles y exenciones de impuestos.
La evasión fiscal reduce el pago de impuestos, a través de métodos ilegales. Otro fenómeno relacionado con la pérdida de la recaudación es la elusión fiscal, la cual sucede cuando por vías legales una persona o empresa reduce el monto que debe pagar de impuestos mediante estrategias que aprovechan los vacíos e imprecisiones de las leyes tributarias.
Se estima que los depósitos de los mexicanos en paraísos fiscales suman 417 mil millones de dólares, lo que representa 2.2 veces el monto de las reservas del Banco de México.
Cambios Necesarios
Para atender a la baja rendición de cuentas que existe en el uso de recursos públicos, se necesita un cambio estructural de la recaudación de fondos y del ejercicio del gasto público en el país, procurando que una mayor proporción de los recursos provenga de la sociedad para que aumente la exigencia de su buen manejo y estos se puedan traducir en proyectos de inversión pública.
Implementar mecanismos de transparencia que exijan el reporte de la justificación, los tipos de instrumentos, montos, garantías, fuentes de pago, etc. con los que se obtienen y utilizan los recursos públicos tanto del Estado como de los gobiernos estatales.