Las demandas sociales, económicas y políticas del país no habían sido resueltas al término de la Revolución Mexicana. El nuevo Estado mexicano comenzaba apenas a conformarse, y a pesar de que la fase más violenta de la Revolución Mexicana había culminado ya en 1920, el país se encontraba todavía en un período de reconstrucción, no exento de levantamientos armados y disensiones políticas dentro de lo que más tarde se conocería como la familia revolucionaria.
Para algunos historiadores, el siglo XX comenzó en 1914, pues el inicio de la Primera Guerra Mundial terminó con el equilibrio político, económico y militar surgido durante el siglo XIX. En este contexto, la entrada en vigor de la Constitución de 1917 y el inicio de la presidencia de Venustiano Carranza, en mayo del mismo año, dieron inicio, de jure, "al México posrevolucionario". Sin embargo, pese al cambio institucional formal, la dinámica de organización, tanto de la economía como del orden jurídico, porfiriana continuó casi intacta.
Consolidación Política y el Caudillismo
De facto, el estado posrevolucionario nació en 1920, tras el asesinado de Carranza y la llegada al poder de "una clase media, social, política e ideológicamente distinta al grupo carrancista, sin vínculos ni posturas de antiguo régimen". Una vez en el poder, dicho grupo político continuaría el proceso de reconstrucción iniciado con la promulgación de la Constitución de 1917, así como el comienzo de la centralización, paulatina y constante, del poder presidencial en detrimento de los poderes Legislativo y Judicial.
Después del asesinato de Venustiano Carranza, en 1920, asume la Presidencia de la república Álvaro Obregón para el periodo de 1920 a 1924. Obregón logra disminuir la confrontación social y alcanza la estabilidad económica de la nación, devolviendo los bancos incautados durante la Revolución y permitiendo el retorno de los exiliados porfiristas y huertistas. Una vez alcanzada la paz social y reactivada la economía, Obregón entra en contacto con el gobierno de Estados Unidos para que este reconozca a su gobierno a cambio de respetar los privilegios de las empresas norteamericanas establecidas en México. Observamos cómo concluido el período de gobierno de Obregón vendría la sucesión presidencial. Los candidatos fueron Plutarco Elías Calles y Adolfo de la Huerta: Obregón apoyó abiertamente a Calles, razón por la cual Adolfo de la Huerta encabezó una rebelión armada. Sofocada esta, asumió la Presidencia de la república Plutarco Elías Calles para el período 1924 a 1928.
Calles continuó orientando el desarrollo del régimen capitalista: fundó el Banco de México y el Banco de Crédito Agrícola; redujo, reorganizó e institucionalizó a las fuerzas armadas; y enfrentó, por tres años, a la Guerra Cristera, que se opuso a las limitaciones que el régimen aplicó al culto religioso. Obregón sucedería a Calles, y ya declarado como presidente electo para su segundo mandato, en julio de 1928, fue asesinado. Ante la inestabilidad política que generó el asesinato de Obregón, en el contexto de una depresión económica mundial en 1929, Calles funda el Partido Nacional Revolucionario (PNR), en marzo de ese mismo año, con el objetivo de aglutinar y disciplinar a los exrevolucionarios para que, dentro del PNR, estos limaran sus controversias y se reglamentara la selección de candidatos a puesto de elección popular. Calles quedó como presidente del PNR y jefe máximo de la Revolución Mexicana.
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Los presidentes de la república que sucedieron a Calles en el período de 1928 a 1934 (Emilio Portes Gil 1928-1930; Pascual Ortiz Rubio 1930-1932, y Abelardo Rodríguez Luján 1932-1934) sólo se limitaron a obedecer las órdenes de Calles. De esta forma, aunque comenzaba a institucionalizarse el orden político, el Estado mexicano quedó secuestrado y supeditado al caudillismo de Calles. Este periodo se conoce como el Maximato, donde la dirigencia real la tenía Calles a pesar de que fueron tres presidentes. Este iba tras el proceso de consolidación institucional. Estableció un periodo de tres años para los diputados y la no reelección para el presidente de la república.
La llegada al poder de Lázaro Cárdenas del Río (1895-1970), en 1934, marcaría el inicio de la consolidación del presidencialismo y la institucionalización de la Revolución. Ambos elementos conformarían los rasgos estructurales del discurso político presente en las instituciones jurídicas y económicas de México al menos desde 1934 hasta el año 2000. El gobierno del general Lázaro Cárdenas (1934-1940) había dado los primeros y más importantes pasos hacia la industrialización, avanzando a un intervencionismo estatal más directo, amplio y diversificado, quedando construidos los cimientos para que el Estado se volviera el impulsor del crecimiento económico nacional. En lo político, consolidó una estructura de poder donde la institución presidencial se colocó como centro rector.
Desarrollo Económico y el Proyecto de Industrialización
La economía seguía basada principalmente en la agricultura. Sin embargo, a partir de 1932, la economía mexicana comenzó a crecer rápidamente durante toda la década hasta detenerse en 1981, transformando así el panorama socioeconómico mexicano. El inicio de la industrialización en el país, un proceso de escala mundial, trajo consigo la necesidad de una reconstrucción económica urgente, ya que todas estas luchas dejaron a México en banca rota. Era necesaria la creación de una moneda estable y una política financiera correcta. Así se creó el Banco de México y el Banco de Crédito Agrícola.
La expropiación petrolera tenía como fin darle a México las riendas de su propio proceso de industrialización, esto no fue un asunto fácil, pues las compañías extranjeras que hasta entonces habían controlado la extracción del petróleo lucharon para que el gobierno mexicano no las desplazara. Con la expropiación, se cierra un episodio en el cual la reconstrucción nacional desempeñó un papel fundamental, no sólo en la política económica, sino en el discurso de legitimación del nuevo régimen.
En el contexto de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) asume la Presidencia de la república Manuel Ávila Camacho para el periodo de 1940 a 1946. Al iniciar el gobierno de Manuel Ávila Camacho ya estaban sentadas las bases económicas y sociales para comenzar el proceso de industrialización del país. La Segunda Guerra Mundial ofrecía oportunidades de expansión económica, que se aprovecharon a partir de la promoción del desarrollo industrial. El gobierno reconoció a la empresa privada como el motor del desarrollo e hizo esfuerzos importantes por generar un clima de abierto entendimiento con los inversionistas nacionales y extranjeros. Numerosas empresas pequeñas y medianas surgieron por esos años, y las existentes comenzaron a producir a su máxima capacidad. Así comenzó el periodo que después sería llamado de "sustitución de importaciones". El Estado se encargó de desarrollar la infraestructura básica para el apoyo a las actividades de las empresas privadas, le proporcionó créditos accesibles, y una serie de medidas de protección del mercado nacional.
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El gobierno de Miguel Alemán, siguiendo la línea marcada por Ávila Camacho, continuó aplicando una amplia protección arancelaria, a lo que sumó un novedoso mecanismo de "licencias previas para las importaciones". Ese programa se inició con el doble objetivo de incrementar el ritmo de la industrialización y de conservar las escasas divisas para la importación de artículos que no fueran de lujo. Además de las exenciones de impuestos del periodo avilacamachista, se redujeron los gravámenes para la importación de materias primas, maquinaria y equipos para las empresas manufactureras.
Por su parte, el gobierno de Adolfo Ruiz Cortines inició su administración prometiendo llevar a cabo una campaña contra la corrupción y los excesos de la burocracia, los cuales habían alcanzado niveles escandalosos durante el alemanismo. La prioridad continuó siendo el impulso a la industrialización del país y los cambios estuvieron encaminados a alcanzar tal objetivo. La constante a lo largo del gobierno de Ruiz Cortines fueron las dificultades económicas. A partir de 1954, y por presiones de los sectores empresariales, la administración ruizcortinista aumentó el gasto público con el fin de lograr una mayor producción nacional.
Entre 1940 y 1970 nuestro país alcanzó una prosperidad económica de la que nunca antes había gozado. Lo que detonó este enorme crecimiento económico fue, en un principio, la explotación del petróleo y el aumento de las exportaciones, pero después fue muy importante que los gobiernos mexicanos tomaran la decisión de fortalecer el crecimiento interno a través del impulso al consumo de los bienes y servicios que aquí mismo se producían. México creció mucho en esta época, pero se descuidaron algunos elementos importantes que ocasionaron su desestabilización.
El Sistema Tributario Posrevolucionario
El 5 de febrero de 1917 se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cuya vigencia iniciaría el 1 de mayo del mismo año. En ella, además de su multicitada parte social y central, estuvo contenida una parte liberal, herencia directa de su antecesora decimonónica. El sistema tributario posrevolucionario y el juicio de amparo en materia fiscal representan la parte más liberal de la constitución mexicana. En diversos artículos de la Constitución se establecieron los principios generales que en adelante debía seguir la política fiscal y en el juicio de amparo dichos postulados encontraron su aplicación práctica. De esta forma, diversos sectores sociales, encontraron en el amparo una forma de resistencia fiscal institucionalizada, acudiendo a los tribunales federales en busca del amparo y protección de la justicia de la Unión para evitar el pago de las contribuciones que consideraban desproporcionadas e inequitativas, o bien para combatir los procedimientos para llevar a cabo su cobro.
La Constitución de 1917 dio paso a un nuevo sistema jurídico del cual sería el fundamento de validez. Sin embargo, se trató simplemente de una transición jurídica restringida, es decir, no hubo un cambio drástico en el orden jurídico como sí lo hubo al pasar del absolutismo al Estado de derecho en 1857. La mera sustitución de un documento por otro, que además en un principio debería ser una simple reforma constitucional, ocasionó que en algunas materias se conservarán los mismos principios -algunas veces contenidos en los mismos artículos- liberales decimonónicos, como fue el caso de gran parte de la materia fiscal. Resultando así un "documento híbrido, compatible con diversos diseños institucionales que terminarían conformando el Proyecto Nacional de la Revolución".
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Con base en lo anterior, es posible afirmar que durante los últimos años del Porfiriato y los primeros de la Revolución triunfante los ingresos de la Hacienda pública mexicana derivados de las contribuciones se obtuvieron casi de las mismas fuentes de riqueza: impuestos a la extracción y comercialización de materias primeras (minería, petróleo, etc.), actividades agrícolas, operaciones mercantiles y, en menor medida, a ciertas actividades industriales. El objetivo principal de este texto es poner en evidencia la utilización del juicio de amparo en materia fiscal para arreglar los diversos conflictos derivados de pago de las contribuciones impuestas a las actividades económicas que el régimen posrevolucionario había heredado del Porfiriato, así como también mostrar la puesta en marcha del sistema fiscal contenido en la Constitución de 1917.
Las Políticas de Bienestar Social del Estado Posrevolucionario
Las ideas progresistas que dieron lugar a la Revolución Mexicana también impactaron en el papel que tenía el Estado como proveedor de la protección a la salud de la población, un papel que hasta antes de este proceso histórico era mínimo ya que asumía una posición caritativa más que de obligatoriedad. El proceso salud-enfermedad era un tema que se encontraba más ligado a las labores de la Iglesia. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1917 (CPEUM) se buscó atender las demandas que dieron origen al movimiento revolucionario, incluyendo aquellas relacionadas con los derechos y obligaciones de los trabajadores y en particular sobre la seguridad social. Y aunque estos acontecimientos representaron los primeros esbozos y la base de la seguridad social, en realidad no tuvieron un impacto inmediato en la salud pública.
En diversos momentos históricos y contextos socioeconómicos y políticos particulares, se han desarrollado distintos arreglos institucionales para producir y distribuir el bienestar social. Estas políticas son cursos de acción gubernamental que permiten el tránsito de una situación donde cada trabajador se hace cargo de sí mismo y su familia, a otra situación donde el Estado, a partir del reconocimiento de derechos sociales, se erige como el principal responsable del bienestar de la población.
En el caso del Estado posrevolucionario mexicano, distintos autores coinciden al afirmar que dichas políticas conformaron un esquema dual. Por un lado, tuvieron rasgos universalistas que podemos observar en el discurso posrevolucionario de la justicia social, que partía de reconocer los derechos sociales incluidos en la Constitución de 1917 y definía claramente que el Estado era el responsable de garantizar su cumplimiento. Asimismo, las acciones referidas a educación y salud también siguieron un esquema universalista, pero con muchas limitaciones. A pesar de las pretensiones universalistas, las políticas de bienestar beneficiaron sólo a ciertos estratos de la población, aquellos vinculados con las organizaciones oficiales, como los sindicatos y organizaciones pertenecientes al Partido Revolucionario Institucional. Dicho carácter dual ha llevado a que denominen al esquema de políticas de bienestar de la época como universalista estratificado, universalista fragmentado, universalista corporativista o paradigma segmentado.
Los autores también están de acuerdo en señalar al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como el eje de las políticas de bienestar de la época. De esta manera, se promovieron una serie de derechos amplios pero sólo para los asegurados, trabajadores asalariados del sector formal de la economía; quienes no pertenecían a esta categoría estaban excluidos. Simultáneamente, se fueron formando sistemas de seguridad parecidos para trabajadores de empresas privadas importantes, y para los miembros de las fuerzas armadas, trabajadores de Petróleos Mexicanos (Pemex), de la Comisión Federal de Electricidad, ferrocarrileros, entre otros, que otorgaron beneficios adicionales a sus derechohabientes como créditos subsidiados, sistemas de retiro específicos, etcétera. En el anterior esquema, los derechos y las obligaciones estaban normados sobre la categoría de "trabajador"; sin embargo, los derechos no eran iguales para todos, porque la posibilidad de que se accediera a ciertos beneficios sociales estaba en función del poder del sindicato al que se pertenecía o de la cercanía de éste al gobierno en turno. Evidentemente fue un esquema de políticas de bienestar que buscó fortalecer los vínculos corporativos del Estado mexicano.
Al mismo tiempo se promovieron subsidios a los alimentos básicos y servicios públicos (agua potable, transporte, electricidad, etcétera), los cuales, más que buscar el bienestar social generalizado, permitieron mantener los salarios bajos; de esta manera fueron un apoyo importante a las empresas privadas y un mecanismo para promover el desarrollo acelerado de la industria. La cobertura en infraestructura social básica (alcantarillado, electricidad, pavimentación, etcétera) privilegió a los grupos organizados cercanos al gobierno federal. Por otro lado, los subsidios al campo (precios de garantía y créditos con bajos intereses a campesinos) sirvieron para mantener bajos los precios de los alimentos básicos y fue un mecanismo de control sobre las organizaciones campesinas oficiales e independientes. En síntesis, las políticas de bienestar social posrevolucionario estuvieron determinadas por los requerimientos del sistema político y subordinadas al proyecto de industrialización promovido por los gobiernos de la época.
Surgimiento y Evolución del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
El periodo analizado abarca los gobiernos de Manuel Ávila Camacho (1940-1946), Miguel Alemán (1946-1952), y Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958). El Presidente en turno, Manuel Ávila Camacho mostraba un gran interés por las condiciones de los trabajadores. Tan así, que el mismo año en que asumió el cargo (1940), anunció la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión social, poniendo al frente del proyecto a Ignacio García Téllez, que para entonces ya era ampliamente reconocido por su desempeño en la materia, y que es considerado como el padre de la seguridad social en México, debido a sus contribuciones legislativas e institucionales. A finales de ese mismo año, también fue enviada la Iniciativa de la Ley del Seguro Social, fue aprobada por el Congreso y se publicó el 19 de enero de 1943 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
Para dar figura a dicho instrumento, ese mismo día se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), un organismo público y descentralizado, con personalidad y patrimonio propio. Un año después de su creación (es decir, en 1944) Ignacio García Téllez, autor principal del proyecto, fue nombrado como director de esta institución; y apenas dos días después de su llegada al mando inició la implantación definitiva del Seguro Social y se puso en marcha su operación y comenzaron a otorgarse los servicios médicos en todos sus ramos. Los beneficios que otorgaba esta institución eran: enfermedades no profesionales y maternidad, invalidez, senectud y muerte, accidentes en el centro de trabajo y cesantía involuntaria en edad avanzada. Para el financiamiento de estos bienes y servicios estaba contemplada la contribución tripartita del Estado, el trabajador y el patrón/empleador; con ello se construían los pilares de la institución que más tarde se convertiría en la más importante en términos de seguridad social y salud en el país. Respecto a la población objetivo, los servicios únicamente estaban dirigidos a trabajadores paraestatales, privadas y de administración social; por lo que con el objetivo de incrementar la extensión de cobertura, en 1955 hizo obligatorio incluir a empleados de instituciones de crédito y otras organizaciones auxiliares de seguros y finanzas pertenecientes al Estado.
Con Las leyes de Pensiones de 1925, 1946 y 1947 como antecedentes, surge una nueva Ley, publicada en el DOF el 30 de diciembre de 1959 durante el Gobierno de Adolfo López Mateos, con la que se creó la segunda instancia de mayor importancia en México en la materia: el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Surgió como un órgano público descentralizado con personalidad y patrimonio propio, cuyo objetivo principal era la administración de seguros, prestaciones y servicios a través de una Junta Directiva y un Director General. En esta última acción es en donde se incluyen aspectos como: riesgo en centro de trabajo, atención médica y servicios sociales para trabajadores y sus familiares; es decir, con prestaciones superiores a las de IMSS y sostenidas por aportaciones bipartitas entre el trabajador y el Estado.
A inicios de este periodo, se llevó a cabo la reforma a la Ley del Seguro Social en el año de 1973. Con esta nueva Ley se instituyeron tres elementos: afiliación voluntaria para trabajadores que habían sido excluidos, creación de guarderías como prestación e inclusión de la población campesina marginada y del medio urbano al IMSS bajo el concepto de solidaridad a los campesinos sin capacidad de cotización mediante aportaciones bipartitas por parte de patrones y del Estado; estableciéndose un claro antecedente respecto a la búsqueda del principio de universalidad en México. En 1976 se creó el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas de México (ISSFAM) y para los trabajadores de Petróleos Mexicanos (PEMEX), lo que representaba el continuo expansionismo.
Otros Acontecimientos Sociales Relevantes
Una de las demandas sociales más urgentes era conseguir que se reconocieran los derechos políticos de las mujeres, de tal forma que, después de una larga lucha que había empezado desde los tiempos de la Revolución Mexicana, el 17 de octubre de 1953 se publicó el decreto que permitió que las mexicanas gozaran de la ciudadanía plena: el derecho al voto. Este es un acontecimiento importantísimo de este período. El tercer acontecimiento importante que marca el rumbo de esta época se trata del movimiento estudiantil de 1968 como efecto de todos estos cambios estructurales en México, de la urbanización, de la industrialización, del crecimiento demográfico y de la educación, surgió una nueva y numerosísima generación de jóvenes que tenían demandas particulares. El debilitamiento de la estabilidad política consecuente de la denominada “Masacre de Tlatelolco” ocurrida en octubre de 1968, cuando el gobierno en turno, de Gustavo Díaz Ordaz, tomó la decisión de reprimir un movimiento estudiantil.
México creció mucho en esta época, pero se descuidaron algunos elementos importantes que ocasionaron su desestabilización. El crecimiento económico que experimentó México le permitió alcanzar una prosperidad que lo fortaleció y le permitió consolidar muchas de las instituciones fundamentales del Estado, pero este crecimiento no pudo mantenerse por diversos factores, los cuales terminaron por hacer crisis en 1982. El proceso de modernización inició en la década de los años 80’s estuvo marcado por un auge petrolero que había colocado a México entre los países con mayor producción a nivel internacional, pero que “cegó” a los tomadores de decisiones. El Gobierno tomó créditos a la banca internacional y se exacerbó el gasto público, provocando un desplome de las finanzas públicas que inició en 1982 cuando el país suspendió los pagos de su deuda externa durante este periodo y hacia finales de los 80’s.
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