Primero empecemos por definir qué es un Consejo Fiscal y para qué sirve. Recientemente, el Centro de Estudios del Sector Privado (CEESP), en un foro donde congregó tanto a funcionarios del gobierno mexicano como de organismos internacionales, así como a especialistas de diferentes países, destacó que impulsarían la creación de dicho Consejo.
Muchas organizaciones han retomado la iniciativa de crear el Consejo Fiscal Independiente, entre ellas el Fondo Monetario Internacional, pues consideran que permitiría corregir los recursos públicos para que se dejen de asignar más por cuestiones políticas y mencionaron que no necesariamente crear un Consejo Fiscal se deba a que existe un mal manejo de las finanzas públicas.
Por su parte, el Instituto Mexicanos de Contadores Públicos (IMPC) concuerda con el FMI sobre la influencia de las situaciones políticas en las estrategias fiscales del país. Además de que se necesita una entidad experta, especializada, apartidista y transexenal que -desde un punto de vista totalmente independiente- dé su visión sobre los riesgos de largo plazo, y la manera de afrontarlos responsablemente. Sin embargo, hay voces en contra.
Avanzar en la creación de un Consejo Fiscal técnico, consultivo e independiente, como recomendó recientemente el presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, Alfonso Ramírez Cuéllar, mejorará los costos de reputación de formular políticas financieramente responsables, consigna la experiencia internacional.
“La expectativa es que su desempeño vigilante sea suficientemente fuerte como para aumentar las probabilidades de políticas sostenibles”, revela un documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (FMI), que será base de discusión en las Reuniones Anuales a celebrarse en octubre.
Lea también: Guía completa sobre las NIA
En el documento, titulado “Consejos fiscales independientes: Tendencias y desempeño recientes”, explican que este tipo de órganos favorece la formulación de presupuestos gubernamentales, mejora el ejercicio del gasto público y otorga a los electores bien informados elementos para recompensar buenas políticas, o sancionarlas, indica la experiencia internacional.
Ahí mismo explican que este tipo de consejos vigila la ejecución del presupuesto público, y con su observación otorga herramientas a los ciudadanos para ejercer su poder de decisión. Esto es aparte de su estricta y apartidista participación en la formulación de presupuestos gubernamentales que mejoran el ejercicio del gasto público y lo orientan a verdaderos beneficios sociales.
En el documento, del que son autores Roel M.W.J Beetsma y Xavier Debrun, destacan que los consejos fiscales realizan aportaciones efectivas al proceso presupuestario a través de la evaluación y provisión de datos macroeconómicos y en el monitoreo del cumplimiento de las normas de política fiscal.
Experiencia Internacional
En el documento detallan que este tipo de consejos independientes ya opera en 21 países del mundo. Y que los estados miembro de la Unión Europea están a la vanguardia en la introducción de mecanismos institucionales en forma de consejos fiscales independientes para mejorar futuras decisiones fiscales. Se trata de los que operan en Chipre, Dinamarca, Estonia, Francia, Alemania, Irlanda, Latvia, Luxemburgo, Portugal, Rumania, Serbia, República de Eslovaquia, España y Suecia.
En América Latina, sólo hay tres operando: en Chile, el Consejo Consultivo Fiscal que participa desde el 2014; en Perú, el Consejo Fiscal opera desde el 2015, y en Colombia, el Comité Consultivo para la Regla Fiscal, en funciones desde el 2012. En Asia, hay sólo uno, en Malta.
Lea también: Cálculo del ISR en Consejos Directivos (México)
En el análisis del fondo, destacan que incluso los sistemas democráticos mejor diseñados requieren restricciones institucionales en el manejo de políticas económicas. Controles democráticos que permitan prevenir resultados de políticas indeseables, como las reglas numéricas expresadas en términos de límites de déficit, límites de deuda pública, y límites de gasto.
Que con estos consejos, las asimetrías de información generalizadas y la evidencia de que el comportamiento de las políticas está determinado por otras consideraciones, más que el puro bienestar social.
Recomendación del FMI
Desde el 2015, el FMI sugirió mejorar los controles presupuestales a México con este tipo de órganos técnicos e independientes. En los subsecuentes resultados de las revisiones anuales a las que tiene derecho México por ser miembro del fondo, los expertos le recomendaron su instauración.
Desde entonces, los responsables de las finanzas públicas, es decir, los secretarios de Hacienda, habían descartado aceptar la propuesta. Incluso el año pasado, en el marco de la transparencia en la difusión de información, el FMI divulgó las respuestas que otorgaron las autoridades económico-financieras del país sobre las recomendaciones incluidas en el reporte del Artículo IV donde se revisó el estado económico de México.
La revisión exhaustiva anual de una misión de expertos multisectoriales del FMI a la que tienen derecho los 189 países miembro.
Lea también: El CONAC en la CDMX
Gobernanza Fiscal en España y la LOEPSF
La gobernanza fiscal española ya se encontraba oxidada antes de la crisis sanitaria del Covid-19. Ahora, dadas las consecuencias socio-económicas de la pandemia, junto a la discusión europea sobre cómo enfrentar los retos del nuevo escenario, esta gobernanza necesitará como mínimo una serie de cambios para transitar el momento y a medio plazo, con certeza, una reforma radical.
Mientras que éstas últimas han mostrado una moderada capacidad de adaptación, lo que no impide afirmar que también son susceptibles de reformas de cierto calado, la LOEPSF quizás haya sido prisionera de su concepción inicial en mayor medida que las demás, al tiempo que le ha tocado vivir una etapa de inestabilidad política que bloquea cualquier intento de reforma coherente.
En términos generales y sin ánimo de ser exhaustivos, se enuncian a continuación una serie de circunstancias en las que la LOEPSF no ha mostrado la eficacia y exigibilidad que sería deseable. Salvo en el caso de las Entidades Locales (EELL), el cumplimiento de los objetivos de déficit y regla de gasto ha sido la excepción y no la norma; el periodo transitorio -que llegaba hasta 2020- no se ha culminado en los términos estipulados; la presentación y seguimiento de los Planes Económicos-Financieros (PEF) -principal mecanismo de corrección- no ha seguido el curso previsto; la aplicación de los superávits o de los ingresos extraordinarios para reducir endeudamiento es más una cuestión voluntarista que reglada.
Todo ello estará, por supuesto, condicionado a las decisiones que se vayan adoptando a escala europea. De hecho, incluso antes de la llegada de la pandemia del Covid-19 a nuestro continente, la Comisión Europea ya había iniciado un proceso de valoración y reflexión sobre la gobernanza económica de la zona euro (Comisión Europea, 2020b). Este debate, obviamente, se va a ver impulsado por los retos económicos (y con ellos fiscales) que la crisis sanitaria va a plantear en los Estados Miembros.
Nuestro país se encuentra obligado, pues, a iniciar ya este debate en la medida en que se han puesto de manifiesto debilidades sustanciales en nuestro marco de gobernanza fiscal, al tiempo que los retos a futuro no son nada triviales3. Éstas no solo representan una parte muy importante de la actividad financiera de las AAPP sino que tienen asignadas responsabilidades de gasto (sanidad, servicios sociales) que van a soportar una intensa presión de demanda a corto, medio y largo plazo.
Y ello debería ayudarnos a plantear el debate en el contexto general de garantizar la sostenibilidad del Estado de Bienestar. Ante crisis sanitarias y socio-económicas de la magnitud de las que tenemos enfrente, hay que reforzar en efecto los servicios públicos que nos protegen, y para ello es necesario un activismo fiscal que allegue los recursos necesarios a las actividades críticas y socialmente deseadas.
Pero la pieza esencial para ello es un sistema fiscal equitativo (sin grave menoscabo de la eficiencia) y con la suficiente potencia recaudatoria como para disponer del Estado de Bienestar que deseemos.
Antecedentes y Condicionantes
Para situar antecedentes y algunos condicionantes a futuro, conviene hacer una breve referencia a lo que sucedía antes de la aprobación y aplicación de la actual LOEPSF. Recuérdese que la normativa sobre estabilidad presupuestaria arrancó en 2001 con la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria y su complementaria Ley Orgánica 5/2001. Ambas fueron sustancialmente reformadas en 2006, con efectos ya en 2007.
Esta flexibilidad conceptual de lo que se entiende por estabilidad presupuestaria fue acompañada, especialmente en los años 2008 y 2009, por una manifiesta relajación en su aplicación. En efecto, las CCAA incumplieron de manera manifiesta y la restricción presupuestaria laxa se evidenció a través de la no exigencia de un plan económico-financiero (PEF) de reequilibrio ante dichos incumplimientos (Cuenca, 2012).
Estos episodios de laxitud en disciplina fiscal no son más que la continuación de otra etapa todavía más discrecional e imperfecta en lo que a endeudamiento autonómico se refiere. Se trata de los llamados Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP), que funcionaron a lo largo de la década de los 90 del siglo pasado y hasta la aprobación de la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria. El esquema de incentivos/sanciones que definían era poco eficaz para lograr resultados en términos de objetivos alcanzados (Vallés-Giménez y Zárate-Marco, 2003).
Dados estos antecedentes, la literatura sobre restricciones presupuestarias laxas es contundente. Desde las aportaciones iniciales de Goodspeed (2002) y Rodden et al. (2003) hasta las más recientes de Chari et al. (2017) y Dovis y Kirpalani (2020), la idea central es que la ausencia de reputación por parte de los gobiernos federales a la hora de velar por la disciplina fiscal y/o de reglas fiscales con suficiente credibilidad es determinante para devenir en restricciones presupuestarias laxas y, por consiguiente, en exceso de deuda pública.
En este periodo previo tuvo lugar además un cambio normativo de envergadura. La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, modificó el sistema de financiación autonómica (SFA), al tiempo que elevó de forma considerable los recursos a disposición de las CCAA (más de 11.000 millones de euros). Igualmente, las discrepancias entre las previsiones de ingresos elaboradas en el contexto de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) -que determinan las entregas a cuenta- y la materialización de esas previsiones -que finalmente devinieron en muy inferiores a las previstas-, también ocasionaron un impacto sustancial sobre las finanzas autonómicas (de un importe superior a los 24.000 millones de euros, que fue aplazado y fraccionado en varias etapas).
Principios de la LOEPSF Aplicables a las CCAA
Esta sección pretende introducir al lector no iniciado en los principales aspectos de gobernanza y disciplina fiscal regulados en la LOEPSF y que son aplicación a las CCAA. Se concentrará en el principio de estabilidad presupuestaria y en el de sostenibilidad financiera, tanto en sus conceptos como en los mecanismos institucionales que los regulan4.
El principio de estabilidad presupuestaria se instrumenta a través de la obligación de que las CCAA no incurran en déficit estructural, entendido como aquel que descuenta los efectos del ciclo y las medidas one-off. No obstante, hasta 2020 ha estado vigente un periodo transitorio que eximía de esta obligación de equilibrio o superávit estructural.
El principio de sostenibilidad financiera, por su parte, se instrumenta a través de la obligación de que el porcentaje de deuda pública autonómica, incluyendo la que se encuentra en manos del Estado, no supere el 13 por ciento del PIB. También en este caso ha existido un periodo transitorio hasta 2020, admitiéndose igualmente las excepciones arriba mencionadas.
La tercera gran regla de la gobernanza fiscal española es la regla de gasto. Ésta fue introducida con la LOEPSF, tomando como referencia el marco de gobernanza fiscal europeo, aunque sin replicarlo literalmente. A través de ella se establece una tasa de variación máxima del gasto público computable (igual al gasto no financiero menos los intereses de la deuda, el gasto en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la UE o de otras AAPP y las transferencias a las CCAA y Corporaciones Locales).
La regla de gasto se aplica anualmente con independencia de la posición del país en el cumplimiento de las reglas fiscales. Los objetivos de déficit, deuda y regla de gasto se fijan a propuesta del gobierno central y en sincronía con el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado6.
El procedimiento sigue dos etapas. En una primera, el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) emite un informe acerca de la propuesta del gobierno central sobre la distribución de objetivos de déficit y deuda por niveles de gobierno (la regla de gasto es común a todos) y queda después sometida a la aceptación o el rechazo de las Cortes Generales. Si es aprobada, el CPFF debe valorar también una propuesta del gobierno central, elaborada una vez conocido el criterio de la AIReF, sobre la distribución de dichos objetivos para cada una de las CCAA.
Análisis del Déficit y la Deuda Pública
En lo que respecta al déficit, el resultado del subsector CCAA no es satisfactorio. Tal y como muestra el Cuadro 1, desde 2012 (año de entrada en vigor de la LOEPSF) tan solo se ha cumplido el objetivo agregado de estabilidad presupuestaria en dos años (2017 y 2018). En los restantes siete años (y se incluye 2020), se ha cerrado con un déficit superior al establecido como objetivo.
No procede aquí una descripción de los factores que permiten explicar la evolución del déficit autonómico7. Pero sí considero de interés señalar un par de apuntes que guardan relación con nuestra discusión. De un lado, debe hacerse explícito que los manifiestos incumplimientos de 2015 y 2019 (en los que el déficit obtenido más que duplica al objetivo) han coincidido con procesos electorales en la mayoría de las CCAA y también para las Cortes Generales.
Y de otro lado, no parece existir una relación clara entre el crecimiento de los recursos del SFA (tanto los sujetos a liquidación como los que no se encuentran asociados a entregas a cuenta) y el esfuerzo fiscal por reducir el déficit público. Si bien la heterogeneidad de la sección cruzada puede proporcionar evidencias ocultas detrás del análisis agregado, una primera interpretación puede avalar la hipótesis de que el SFA no es tan determinante para la disciplina fiscal como inicialmente uno pudiera pensar.
En efecto, la dinámica del SFA que, con sus liquidaciones a dos años vista, desacompasan la traslación del ciclo a los ingresos autonómicos, puede ofrecernos un incremento de recursos del 4,68 por ciento en 2015 cuando el año anterior experimentaba una caída del 2,31 por ciento, y ello dificulta encontrar patrones claramente definidos.
En relación al objetivo “hermano” del déficit, la deuda pública, puede afirmarse que en general se ha cumplido con bastante precisión durante la vigencia de la LOEPSF. En efecto, salvo en el año 2015 y por un par de décimas (24,2 por ciento del PIB como objetivo frente al 24,4 por ciento finalmente alcanzado), en todos los años se logró situar la deuda pública por debajo del objetivo.
En primer lugar, uno de carácter metodológico. Si bien los objetivos de deuda como porcentaje del PIB son fijados con carácter previo el año anterior, para su evaluación a efectos de los informes preceptivos de la LOEPSF (informes de los artículos 17.3 y 17.4) se introducen una serie de ajustes en dichos objetivos que, partiendo del concepto de deuda pública según el Protocolo de Déficit Excesivo (PDE), finalmente se consideran en cada Comunidad.
En este contexto, los ajustes en los objetivos vienen dados principalmente por la actualización de las cifras de PIB y de la deuda PDE considerada por el Banco de España al inicio del periodo, por incorporar las liquidaciones negativas del SFA de 2008 y 2009 aplazadas, por añadir sectorizaciones y rectificaciones en las cifras de deuda realizadas por el Banco de España a lo largo del ejercicio en curso, y por incluir también los recursos del Fondo de Financiación de Comunidades Autónomas (FFCCAA) utilizados en pagar a proveedores del año anterior y satisfechas a lo largo del año en curso (los llamados Extra FLA o Extra Facilidad), deduciendo la reducción de deuda comercial realizada vía factoring9.
Este recálculo del objetivo de deuda pública autonómica contiene elementos de laxitud en la disciplina fiscal. Piénsese, por ejemplo, en la incorporación de la financiación de las desviaciones de déficit de años anteriores en el límite de endeudamiento permitido. Aunque también es de justicia reconocer que, de manera contemporánea, la supervisión y monitorización del Estado se ha ejercido limitando los potenciales incrementos de deuda en que las CCAA podían incurrir.
En efecto, el Estado ha condicionado las preceptivas autorizaciones para endeudamiento que solicitan las CCAA al cumplimiento de objetivo de estabilidad y deuda pública (artículo 13.4 de la LOEPSF). Recientemente hay que añadir también otra mejora en el camino de la disciplina fiscal en términos de deuda pública10.
Aunque cuantitativamente tiene un impacto relativamente pequeño sobre el stock de deuda total, desde el punto de vista conceptual tiene su trascendencia. Me refiero al tratamiento de situaciones algo más frecuentes en los últimos años y en el que las CCAA alcanzaban déficits (e incluso superávits) inferiores al objetivo de estabilidad marcado.
Como el objetivo de deuda pública se fijaba ex ante tomando como referencia el objetivo de déficit, esas CCAA podrían apurar su objetivo de deuda y endeudarse en cuantías superiores a sus necesidades de financiación. La lógica de esta operación, que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) venía reclamando con anterioridad (véase, por ejemplo, su informe sobre las líneas fundamentales de presupuestos 2020 de las CCAA), encaja con el rigor conceptual y la alineación de los objetivos de déficit y deuda pública.
En otro orden de cosas, en el cumplimiento de los objetivos de deuda pública autonómica no se está considerando la aplicación del artículo 32 de la LOEPSF, que obliga a destinar el superávit obtenido en un ejercicio a reducir el endeudamiento neto del siguiente.
Por último, con respecto a la regla de gasto, debe afirmarse de entrada que tanto su diseño (brevemente expuesto en el apartado 2.2) como aplicación, en términos generales, pero especialmente en el ámbito autonómico, distan ser los adecuados. La senda temporal del gasto computable tanto en el Estado como en las CCAA ha sido todo lo contrario a lo que uno esperaría a partir del sometimiento a la regla de gasto.
Tabla: Objetivos de déficit público y déficit alcanzado
| Año | Objetivo de Déficit (% del PIB) | Déficit Alcanzado (% del PIB) | Cumplimiento |
|---|---|---|---|
| 2012 | -1.5 | -1.66 | No |
| 2013 | -1.3 | -1.54 | No |
| 2014 | -1 | -1.12 | No |
| 2015 | -0.7 | -1.75 | No |
| 2016 | -0.7 | -0.82 | No |
| 2017 | -0.4 | -0.31 | Sí |
| 2018 | -0.4 | -0.14 | Sí |
| 2019 | -0.1 | -0.68 | No |
| 2020 | -0.2 | -0.95 | No |
tags: #consejo #fiscal #independiente #españa