Son múltiples las relaciones con la Administración que se instrumentan a través de convenios de colaboración sin que exista una regulación jurídica unitaria, aplicable a los expedientes de gasto que se tramitan referidos a los mismos. La denominación de convenio se utiliza dentro del ámbito general de actuación de la Administración Pública, referida a la coincidencia de dos o más voluntades causando obligación. La utilización del convenio para encubrir otras figuras jurídicas que subyacen en el fondo del negocio, unido a la falta de una definición jurídica de convenio y de una regulación pormenorizada de esta figura, hace que exista una variedad de posturas y criterios en esta parcela de la actuación administrativa.
Marco jurídico y principios de colaboración
El principio de colaboración, conforme dispone el artículo 3.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, rige las relaciones entre las Administraciones Públicas. Este principio de carácter general es también aplicable a las relaciones de colaboración que, en virtud de un convenio, la Administración pueda entablar con otras entidades de carácter privado. Más allá de las normas anteriormente citadas no existe regulación común a los convenios, lo cual permite situar, erróneamente, al convenio en “territorio sin ley”.
Instrumentos de ejecución presupuestaria
Por lo que se refiere a convenios como instrumentos de ejecución del presupuesto de gasto, el marco jurídico convencional lo constituyen las normas presupuestarias de aplicación y la Ley 38/2003, General de subvenciones (LGS). Completan este cuerpo legal la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (LCSP), donde se establece el marco jurídico básico que ha de regir la actuación administrativa en su vertiente de gasto público.
| Tipo de actuación | Clasificación económica del gasto |
|---|---|
| Actuación de prestación (Servicio público) | Capítulos II, III y VI |
| Actuación de fomento (Promoción o estímulo) | Capítulos IV y VII |
Diferencias sustanciales: Contrato vs. Subvención
El término contrato oneroso en el ámbito de la Administración lo identificamos fácilmente como un acuerdo de voluntades entre dos personas, a través del cual una se obliga a cumplir algo determinado a cambio de un precio. Por el contrario, la subvención es una disposición gratuita, a favor de personas públicas o privadas, para fomentar una actividad de interés público. Parte de la Doctrina considera que en el contrato administrativo es muy relevante la posición de supremacía de la Administración, mientras que en el convenio, la situación es más de igualdad por tratarse de un acuerdo de voluntades.
Criterios de calificación
- Determinación del promotor: Si la Administración actúa como promotora y encarga una obra, suministro o servicio, nos encontramos ante el ámbito de la LCSP.
- Actividad de fomento: Cuando la Administración fomenta una actividad que otro promueve, se aplica la LGS.
- Naturaleza del negocio: Es muy habitual que al analizar el texto del convenio se observe que lo que proyecta materializarse es una prestación y una correlativa contraprestación (contrato), o bien, que el negocio beneficia solo a una de las partes.
Tipología y elementos de los contratos administrativos
Los contratos administrativos se caracterizan por ser celebrados por la administración pública con un fin público, sometidos al derecho público y con cláusulas exorbitantes. Entre los elementos que los componen destacan:
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- Sujetos: Órgano administrativo competente y particular contratante con capacidad legal.
- Consentimiento: Acuerdo de voluntades entre las partes contratantes.
- Objeto: La pretensión de las partes; debe ser cierto, lícito y posible.
- Motivo o causa: Las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a su celebración.
- Forma: Requisito que debe constar por escrito.
- Finalidad: Satisfacción de un interés público.
Existen diversas modalidades contractuales, tales como el contrato de obra pública, el contrato de suministro (adquisición de bienes muebles), el arrendamiento y los contratos de consultoría. En casos de discrepancia sobre la interpretación o cumplimiento de estos contratos, la competencia jurisdiccional recae en las salas especializadas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
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