Los estados y la Federación tienen un acuerdo -conocido como pacto fiscal- para que la última sea quien recibe ciertos impuestos y los distribuya. El objetivo es que haya un mecanismo de distribución que permita a todas las entidades contar con fondos para su operación, aunque la manera en que se reparte el dinero ha generado controversia. El sistema nacional de coordinación fiscal es precisamente eso: un sistema diseñado para que los estados se coordinen fiscalmente. La adhesión a este sistema, que se diseñó en 1978, se llevó a cabo por medio de convenios.
Definiciones Clave del Pacto Fiscal
El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social (Bernes. 2010). Una definición de la Gobernación del Departamento de Santa Cruz de la Sierra indica que "El Pacto Fiscal es un acuerdo político sobre el manejo y la administración de la política fiscal del gobierno central y de los gobiernos subnacionales".
En el caso Boliviano, el PACTO FISCAL es la decisión del Gobierno Central solamente, en todo caso debería ser el ACUERDO entre el Gobierno Central, los Gobiernos Departamentales, los Gobiernos Municipales, las Autonomías Indígenas Originarias Campesinas y las Universidades Públicas con los objetivos de garantizar la autonomía en la gestión y administración de los recursos asignados a cada uno de éstos, además de las fuentes de financiamiento necesarias para el ejercicio de las competencias transferidas de acuerdo a la Constitución Política del Estado. El Pacto Fiscal es la oportunidad y el escenario marco en el cual se podrán definir los gastos e inversiones del sector público, de acuerdo a prioridades y conforme a un criterio de planificación.
Implicaciones de la Adhesión al Pacto Fiscal
¿Qué significó la adhesión al pacto fiscal? Más allá de la conveniencia para el país de contar con este, que resolvía problemas de falta de coordinación que incluía hasta la movilidad de mercancías entre estados, con este convenio los estados “renunciaron a su facultad administrativa de recaudar los impuestos federales”, los que se constituyeron en la recaudación federal participable 1, la que en turno se les participa en un porcentaje (20.5%) mediante una fórmula, que ha evolucionado con el tiempo.
Salirse del pacto fiscal, aunque suena fácil, implica desafíos significativos. Si esto sucediera, el gobierno estatal tendría que proponer y aprobar en sus Congresos locales una Ley de Ingresos estatal. El estado tendría primero que proponer una nueva estructura fiscal, aprobarla en su Congreso, y después fortalecer de manera importante una oficina recaudadora de los impuestos. Si bien ya existe un brazo recaudador en los estados, este no tendría experiencia ni estructura organizacional para recaudar los nuevos gravámenes de la noche a la mañana. Así, en el primer año, muy seguramente los estados -aún los ricos y pudientes que son los que están amenazando hoy día- sufrirían una caída drástica de sus ingresos.
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Además, las obligaciones de gasto están muy indefinidas para los estados, pues nuestra constitución señala muy específicamente las del nivel federal y municipal, y deja aquellas referentes a los estados como residuales (que no se especifican). En suma, si bien el pacto fiscal ha pendido de un hilo desde su creación, el tiempo le ha añadido una complejidad de la que no es fácil librarse. La separación del pacto fiscal de la Alianza Federalista sería ciertamente disruptiva para ambas instancias, la federal y la estatal.
Principios Fundamentales para un Pacto Fiscal
Habiendo recogido diferentes comentarios, propuestas sobre tan importante tema como es el pacto fiscal, es necesario todavía y en tanto haya espacio de discusión poder profundizar esta temática que no solamente muestre el análisis mecanicista de distribución equitativa de la recaudación de impuestos sino que permita tener la mirada de la gente.
Dos principios generales para un pacto fiscal
Como dijo Eisner, "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar". Por ello, un pacto fiscal debe guiarse por:
- Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes).
- Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo).
Principios para un Pacto Fiscal
- Asumir la Responsabilidad Fiscal:
Con estabilidad Económica, tanto a nivel Micro como Macroeconómica.
- Elevar la calidad del gasto e Inversión Pública:
El soberano no ha encontrado un "vivir bien" en su diario vivir, se ve afectado cada día en su espiritualidad, cultura y derechos vulnerados además que su base económica salarial no le permiten vivir dignamente. La inflación oficial siempre ha estado por debajo de la inflación real. El gobierno central no ha podido siquiera garantizar los presupuestos de educación y salud que son generados por los impuestos directos e indirectos que religiosamente las personas naturales y jurídicas tributan bajo sistemas de seguimiento y control leonino donde la burocracia del Sistema de Impuestos Nacionales (SIN) tiene un enfoque a las recaudaciones sin considerar el tiempo del usuario. La calidad de los servicios públicos, especialmente en los sectores sociales vulnerables como salud y educación no han mejorado.
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- La Inversión Pública:
Nacionalización e Industrialización son puntos focales de la propuesta del gobierno. A más de un decenio de gestión, no se desarrollaron los sectores productivos, ni siquiera al sector de la pequeña empresa, por tanto no se ha generado empleo y se ha inducido al clientelismo político como la única opción de empleo que no es permanente. En el sector industrial (Solo de ejemplo el complejo productivo de la quinua, favoreció al eslabón industrial e intermediario de comercialización en tanto el producto no existe en los mercados populares y si se encuentra el precio por kg. es inaccesible para una familia de ingreso medio). Inversiones importantes con proyectos de impacto han sido paralizadas por muchos años y reactivadas después con los incrementos consabidos.
- La Equidad:
Surge entonces en el análisis, la equidad, interpretación que permitirá encontrar dos elementos esenciales para su discusión:
- Equidad como sinónimo de dar a cada actor social y productivo lo que le corresponda.
- Equidad desde la mirada justa: dar más al o a los actores sociales y productivos que más necesitan.
Todavía el habitante de las diferentes regiones del país no encuentra una explicación de donde van sus impuestos. Se ha mejorado y construido escuelas y centros de salud y hospitales, mas no se le ha equipado ni capacitado al talento humano. El proceso de desarrollo se ve enervado y en la actualidad muestran un centralismo asfixiante, caduco que desconoce la importancia de la toma de decisiones vía descentralización. La base impositiva de las empresas respecto al ILJE no toma en cuenta el tamaño de la empresa, donde solamente se considera el giro comercial del negocio sin existir un patrón o base de cálculo que permita sin subjetividades clasificar a las empresas en micro, pequeñas, medianas y grandes. No solamente por su volumen de ventas, cantidad de trabajadores y patrimonio, sino también considerando el desarrollo tecnológico, sistemas de información, calidad del talento humano y otras. Se indica que es necesario incentivar la creatividad e innovación y se privilegia a los emprendedores, sin embargo, estos antes de iniciar la actividad productiva de su emprendimiento, se ven asfixiados por los impuestos que a raja tabla deben cumplir. Algunos sectores como es el caso de los profesionales independientes, no se aceptan como descargos del IVA, gastos de consumo familiar (educación, ropa, alimentación, y otros). Negocios pequeños como librerías y otras, están clasificadas en el régimen general, en tanto que otras actividades de comercio e intermediación con mayor presencia de capital en el mercado, están clasificados en el régimen simplificado. Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal favoreciendo al desarrollo de la institucionalidad democrática.
La Participación Ciudadana y Social en el Pacto Fiscal
Esta lógica de asignar recursos no ha llevado a un desarrollo equitativo y mucho menos a mejorar las condiciones de vida de la gente, sino a satisfacer intereses o beneficiar a actores públicos circunstanciales. Por lo tanto, la participación de la sociedad civil en el Pacto Fiscal significa sobreponer las necesidades reales a los intereses particulares, y cumplir el mandato Constitucional que define que "la soberanía reside en el pueblo boliviano y de ella emanan las atribuciones de los órganos del poder público" (Artículo 7).
Porque determinaciones como la distribución de los recursos o la definición de impuestos son temas que demandan un tratamiento bastante delicado y políticamente difícil de encarar para cualquier gobierno. Los recursos son limitados y, al momento de redistribuir, siempre existirá conflicto de intereses, por lo que la participación ciudadana, en sus diferentes formas y representaciones, coadyuva a concertar el beneficio mayor o el bien común, ante intereses sectoriales, partidarios o de los propios administradores circunstanciales del Estado.
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Porque la Constitución Política del Estado, en el artículo 321, establece que "...la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal..."; asimismo, el artículo 241 establece que "el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas". La Ley Marco de Autonomías, por su parte, establece que la propuesta técnica sobre el pacto fiscal deberá comprender el desarrollo de un proceso de concertación nacional y regional, como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas. Es necesario tratar de fortalecer la percepción que tienen los bolivianos y bolivianas sobre los beneficios de los bienes y servicios públicos que reciben, por lo que tratar de enrolar a las mismas en los procesos y mecanismos de diseños de estos, sería como considerar un pacto entre la sociedad civil y el Estado. Finalmente, el Pacto Fiscal es el escenario que permitirá plasmar la visión de desarrollo del país, por lo que su discusión abierta, democrática y participativa adquiere demasiada importancia para todos.
Desafíos y Dicotomías Normativas
Existe una dicotomía entre; la Constitución Política del Estado (CPE), la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), la Ley de Administración Presupuestaria. Las dos últimas en su contenido son contradictorias en contra de los preceptos establecidos en La Constitución Política del Estado, establece reglas contrarias a la gestión y administración independiente de los recursos de los gobiernos autónomos.
En adscripción a lo analizado por la Gobernación de Santa Cruz, se menciona que "...Según La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), en contraposición a lo establecido en la Constitución Política del estado (CPE), asigna potestades al gobierno central para congelar las cuentas de los gobiernos subnacionales no sólo por incumplimiento de la presentación de la ejecución presupuestaria, sino además por orden de juez "competente". Se determina el débito automático de las cuentas de los gobiernos subnacionales, para el financiamiento de competencias, programas y proyectos que hayan sido asignados por el presupuesto y/o por una ley del gobierno central. Se da al nivel nacional la potestad de autorizar cualquier modificación presupuestaria tanto intra como interinstitucional de las Entidades Territoriales Autónomas (ETAS).....".
Continúa el análisis del gobierno autónomo de Santa Cruz. "Las reglas fiscales (endeudamiento, creación y/o modificación de impuestos) son determinadas por una instancia ejecutiva del gobierno central". "No se asigna ningún tipo de reglas fiscales sobre la gestión fiscal nacional, es decir el gobierno central tiene discrecionalidad absoluta para la ejecución de recursos públicos, sin tener que cumplir ninguna condición que garantice la estabilidad financiera". "Se crea un ambiente de inestabilidad fiscal subnacional, como consecuencia de la discrecionalidad del gobierno central para modificar la política fiscal subnacional, sin participación alguna de las entidades territoriales autónomas". Hay normativa que aún no ha sido desarrollada y que establecería "reglas de juego" más claras para todas las Entidades Territoriales Autónomas (ETAS). Aunque la propia Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) determinaba un plazo no mayor a los 6 meses después de publicados los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, el gobierno nacional aún no ha presentado ninguna propuesta técnica para llevara cabo el Pacto Fiscal....
Fuentes Actuales de Compartición Tributaria
Entre las principales fuentes de compartición tributaria se encuentran:
- Impuesto al Valor Agregado (IVA)
- Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
- Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas
- Impuesto a las Transacciones
- Impuesto a los Consumos Específicos
- El Gravamen Aduanero
- El Impuesto a las Salidas al Exterior
La distribución de ingresos por coparticipación se realiza en porcentaje. En cuanto a los ingresos adicionales, si los ingresos son permanentes, las alternativas (en una situación previa de "equilibrio") son: Gastarlo (mejor alternativa en la mayoría de la región), Gasto social, Políticas de desarrollo productivo (innovación) o Distribuirlo, vía reducción de impuestos. La secuencia debe evitar impactos no deseados, como la apreciación excesiva del tipo de cambio. En los países que están consumiendo recursos naturales la deuda de equilibrio debe ser menor.
Propuesta Metodológica para Iniciar el Pacto Fiscal
El análisis profundo, detallado y sobre todo técnico sobre el pacto fiscal es uno de los temas en la agenda de Bolivia que parecería que nadie quiere tocar y que todos los actores nacionales departamentales, municipales, universidades y sociedad civil miran con recelo y hasta algún temor. El objeto de esta propuesta está basado en dos pilares fundamentales en los cuales descansa todo principio de redistribución de los recursos públicos: por un lado, que sea un proceso participativo, en el cuál estén, no solamente los diferentes niveles de gobierno, sino también la sociedad civil en sus diferentes formas y representaciones; por otro lado, que la metodología esté orientada para sobreponer las decisiones técnicas y el bien común, a los intereses particulares o políticos.
Entre alguno de los aspectos más importantes a tratarse en el pacto fiscal es la redistribución de los recursos públicos. En este sentido está claro que los actores se diferencian de acuerdo a sus intereses en la distribución de los recursos y en este sentido los podemos enfocar en estos dos grupos:
Intereses territoriales (horizontal)
- Gobernaciones por cada departamento
- Gobiernos municipales (340)
- Universidades de cada departamento
- Representaciones territoriales de la sociedad civil (Juntas vecinales, Comités cívicos, otros)
Intereses por Niveles de Gobierno y Sectoriales (vertical)
- Nivel Central
- Gobernaciones
- Gobiernos Municipales (FAM)
- Universidades Públicas (CEUB)
- Representaciones sectoriales (Educación, Salud, Policía, Agropecuario, etc.)
Todos los participantes del proceso son actores circunstanciales que representan a un nivel de gobierno, institución, región o sector, etc. y pueden centrar su posición en torno a un interés particular al margen del interés general, a pesar de que el interés general también les afecta al igual que a todos los bolivianos pero tal vez de manera menos directa.
Dentro de una metodología coherente que se pueda definir hay que tomar en cuenta una mirada global para que esta pueda tener el menor sesgo posible. Esta metodología que incluye diferentes etapas de discusión, ha sido diseñada de manera que, si bien todos los actores participan en el proceso, las definiciones sean tomadas por actores que no tienen un interés político o particular en el tema específico, sino por el resto de los actores, para cada tema a tratarse. Entonces, por ejemplo, la distribución vertical, entre los diferentes niveles de gobierno y/o los bienes y servicios públicos que el estado provee, sería resultado de acuerdos sobre priorizaciones realizadas por las representaciones territoriales. La idea central es que la asignación de los recursos finalmente este orientada a satisfacer las verdaderas necesidades y demandas más allá de los intereses, los recursos son limitados y lo que se quiere es que estén asignados de manera óptima.
Etapas del Proceso
La propuesta consta de seis etapas secuenciales, y en algunos casos, las definiciones de las diferentes etapas son resultados de las definiciones de las anteriores. A continuación se desarrollan las seis etapas planteadas:
- Etapa preparatoria:
Para iniciar el proceso se define inicialmente, tanto los actores que participarán, como los contenidos que serán tratados.
- Etapa de Socialización y Definición de competencias
- Compatibilización de agendas sobre el uso de los recursos
- Ingresos públicos
- Etapa de Asignación de Recursos
- Acuerdos finales - etapa de transición
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