Las contantes demandas de la sociedad y la evolución de los procesos administrativos y políticos, propician que la administración pública sea más dinámica, brinde un mejor estado de bienestar social y realimente sus procesos con equidad, transparencia y justicia. Se trata que sociedad y gobierno satisfagan, cada cual desde sus instancias legales, las demandas ciudadanas y este último decrete coberturas de políticas de apoyo a los gobernados. Las políticas públicas son detonantes en la eficacia de la gestión pública de los gobiernos, el diseño, análisis, implementación y evaluación adquieren relevancia para el bienestar social, propiciando un desarrollo sistemático de buenas prácticas públicas.
La Naturaleza de la Tenencia de la Tierra
La tenencia de la tierra puede considerarse como una forma de propiedad. Es un concepto amplio e incluye, por ejemplo, la propiedad intelectual. En este contexto, se refiere al derecho de propiedad a la tierra, así como a otros bienes que se considerarían como bienes inmuebles.
La misma propiedad puede involucrar una compleja de derechos y de intereses diversos, donde el titular de cada derecho puede ser una persona diferente. Estos derechos de uso pueden ser de tiempo determinado o depender de la voluntad del propietario. A menudo, la tenencia está basada en la costumbre de la comunidad, así como en acuerdos estacionales informales.
La tenencia de la tierra implica responsabilidades y limitaciones. Los derechos de uso pueden surgir de la venta de los cultivos en el mercado o ser informales. Es vital que los derechos a la tierra tienen valor cuando se puede exigir su cumplimiento y cuando hay protección frente a impugnaciones específicas.
Las ambigüedades en la tenencia jure y de facto sobre la tierra provocan conflictos que algunos pueden tratar de aprovechar. Los derechos de algunos pueden dar lugar a que otros pierdan sus derechos, y la inseguridad de tenencia puede estar provocada por cambios sociales.
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La Lucha Histórica por la Tierra: El Caso de Chiapas
Este trabajo parte de una aproximación a la problemática socioeconómica y política respecto de la tierra en Chiapas, como núcleo de la situación de conflicto histórico que vive el estado; plantea una reflexión acerca de la importancia de la tierra-territorio y los recursos naturales para la reproducción social de amplios grupos de la población en la entidad.
La tierra representa un recurso imprescindible para la reproducción social de los pueblos indios y campesinos, como parte importante de la población chiapaneca. La historia de los pueblos indios es una historia de lucha por la tierra, el territorio y la autonomía, demandas que actualmente forman parte de los movimientos mundiales de estos pueblos. Los indígenas necesitan la tierra como territorio, es decir, como un espacio cultural identitario, base de cosmovisiones y, en definitiva, de reproducción social de las etnias, de acuerdo con sus particularidades, para mantener viva su memoria histórica.
En un escenario en el que la lucha por la tierra se mantiene como telón de fondo, se analiza la correlación de fuerzas entre los actores sociales y se observa cómo ésta fue históricamente favorable a los grupos de poder económico-político de la región. La disputa por la tierra adquiere un sentido de espacio-territorio y en esta perspectiva destacan la profecía, el mito, el rito, la leyenda y la metáfora, siempre en función de una cosmovisión específica.
Un apretado resumen de la historia chiapaneca nos permite comprender el fenómeno de la tierra y las razones de la lucha histórica de los pueblos indígenas frente al usurpador externo, mediante formas variadas de conflicto y resistencia. Despojados de sus tierras, de sus gobernantes y de sus dioses, los indígenas tuvieron que rehacer su religiosidad popular mediante el sincretismo. Las constantes rebeliones indígenas presionaban a los gobiernos liberales para que les devolvieran las tierras de las que habían sido despojados.
Hacia 1820, Chiapas se encontraba en la más absoluta pobreza; un grupo de ricos hacendados, los finqueros, ejercían el poder político, ideológico, económico y social del estado. Los conflictos se acentuaron en los tiempos liberales (siglo XIX), cuando los indígenas perdieron gran parte de las tierras comunales que habían sido reconocidas por la corona española. La vida porfiriana transcurrió entre la concentración de la tierra y el despojo de ésta a las comunidades, favorecida por la acción de la Compañía de Tierras y Colonización de Chiapas, México, Limitada, que vendió casi la totalidad de la superficie a extranjeros, lo que a la postre los convertiría en señores de la tierra.
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Los sistemas de trabajo expresan las condiciones inhumanas de explotación de la fuerza de trabajo impuesta por los señores de la tierra y por el gobierno de Díaz. El gobierno porfirista ofrecía a los colonos extranjeros las tierras nacionales en nombre del progreso de la nación, mientras que muchos nacionales se transformaron en fuerza de trabajo que laboraba en condiciones deprimentes y de intensa explotación.
La Cuestión Agraria en el Siglo XX y el Neoliberalismo
Avanzada la segunda década del siglo XX, las superficies en propiedad de la Compañía Mexicana de Terrenos de Colonización eran varias y también parecían serlo las superficies dedicadas a la producción de café en manos de extranjeros. La dotación agraria fue notable después del Cardenismo; la dotación de tierras nacionales cumplió un papel de amortiguador que evitó las afectaciones privadas. Las tierras nacionales se convirtieron también en tierras de frontera para la explotación de la ganadería extensiva.
A partir de 1960 se dio una fuerte ganaderización en los estados del trópico, incluido Chiapas, principalmente sobre las tierras nacionales. Otra forma de asegurar la reproducción social campesina fue la colonización de tierras nacionales. Estos espacios fueron cada vez más disputados por los ganaderos debido a la expansión de sus ganados, lo que constituía una limitante para la ampliación de la frontera agrícola campesina, lo que hizo surgir multitud de conflictos entre ganaderos y campesinos.
En este artículo se analiza la lucha por la tierra y la estructura agraria en Chiapas con énfasis en los cambios impuestos por el neoliberalismo y la globalización. En particular, se estudia el impacto del Plan Puebla-Panamá en la estructura de la propiedad agraria. Se advierte que dicho proyecto puede significar un alto riesgo tanto para la reproducción social campesina como para la biodiversidad de la región.
La reforma agraria que se gestó como movimiento social y político, hace ya casi un siglo, constituye un acto prácticamente finiquitado, debido a que la tierra que era objeto de reparto ya fue afectada. Sin embargo, es indispensable consolidar este movimiento y para ello es menester avanzar en la regularización de las tierras ejidales, comunales y las colonias agrícolas y ganaderas, mediante la certificación de los derechos agrarios de una manera precisa, transparente y prácticamente definitiva.
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El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROECEDE)
Procede es la acción más importante de Gobierno en términos de tenencia de la tierra en la llamada propiedad social. Uno de los principales efectos del enfrentamiento armado que vivió el país a partir de 1910, se concretó en la dotación y restitución de tierras a la población campesina e indígena para conformar la propiedad ejidal y comunal en el transcurso de más de medio siglo. La revolución se institucionalizó plasmándose en la Carta Magna de 1917 el derecho de los campesinos a beneficiarse de la tierra. También se impartió justicia a los indígenas reconociéndoles sus propiedades ancestrales sobre sus predios.
En este contexto se ubica la puesta en marcha del programa de regularización de la propiedad social, como un instrumento que permita a los beneficiarios garantizar sus derechos sobre la tierra. El Procede regulariza las tierras ejidales certificando los derechos agrarios a los sujetos que fueron beneficiados, con base en la documentación que ampara la propiedad del núcleo y que en su momento fue entregada por la respectiva autoridad agraria.
Cada uno de los documentos expedidos por el Programa está amparado por una suma de consensos sociales en los que se reconoce la propiedad entre los colindantes, tanto al interior del núcleo por los respectivos sujetos de derecho, como entre el núcleo y sus correspondientes vecinos. Con fundamento en la Ley Agraria y como resultado de la aplicación del Programa, las tierras ejidales se pueden dividir en función de su vocación y organización del núcleo en parceladas, uso común y asentamiento humano.
Características y Alcance de PROECEDE
- Gratuito: El Procede se planteó un trabajo igualitario para cada uno de los ejidos, no haciendo distinción entre los diferentes niveles de producción y productividad que existen entre ellos.
- Voluntario: Uno de los postulados de la nueva Ley Agraria establece que los ejidos tienen libertad absoluta para decidir su incorporación o su rechazo al Programa.
- Interinstitucional: Los responsables del Procede son la Secretaría de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.
- Descentralizado: La normatividad del Programa y la planeación general dependen de las oficinas centrales; la funcionalidad y operación del mismo descansa en las representaciones estatales.
- Participación plena de los ejidatarios: Para la concreción del Programa es condición indispensable que los beneficiarios realicen ciertas actividades básicas. Los ejidatarios deciden la anuencia al Procede e intervienen en los trabajos de medición mediante una Comisión Auxiliar que nombra la propia asamblea ejidal. También determinan, dentro del marco de la ley, el destino que se les dará a las tierras ejidales: las parceladas, las de uso común y las de asentamiento humano.
Logros y Beneficios de PROECEDE
Los datos disponibles permiten establecer que en el país existen poco más de 3.5 millones de ejidatarios y comuneros. La superficie de los ejidos y comunidades representa 101 millones de hectáreas, lo que equivale a poco más de la mitad del territorio nacional. Desde el 6 de enero de 1993, fecha en que inician formalmente las actividades del Procede, hasta el 30 de septiembre de 1998, se realizaron importantes avances en la regularización agraria.
| Concepto | Cantidad |
|---|---|
| Ejidos y Comunidades Agrarias (núcleos) | 29,474 |
| Ejidos diagnosticados | 26,988 de 27,144 |
| Ejidos con diagnóstico favorable | 23,991 |
| Asambleas de información y anuencia realizadas | 23,496 |
| Ejidos que aceptaron PROECEDE | 22,537 (83% del total) |
| Ejidos con croquis a mano alzada finalizado | 19,322 |
| Ejidos medidos por INEGI | 17,975 |
| Núcleos con trabajos concluidos | 16,561 |
| Documentos agrarios expedidos | 4.7 millones |
| Certificados parcelarios | 2.6 millones |
| Certificados de uso común | 860 mil |
| Títulos de solares urbanos | 1.216 millones |
| Beneficiarios de derechos | Cerca de 2 millones |
| Ejidatarios | 1.283 millones |
| Posesionarios | 193 mil |
| Avecindados | 519 mil |
| Superficie total amparada por documentos | 36,493,071 hectáreas |
| Superficie ejidal medida total | 44,430,444 hectáreas |
Al regularizarse las tierras ejidales se reconoce social y jurídicamente lo que pertenece a los beneficiarios. En ese momento se concreta el patrimonio como un activo personal que se valoriza por el simple acto de certificarse. A diferencia de las anteriores legislaciones agrarias, el fomento al patrimonio familiar se ve ampliado a partir de que las mujeres pueden ser sujetas de derechos sin ninguna restricción. El Programa contribuye a formar el patrimonio de los ejidatarios, y sus resultados permiten afirmar que este género ha incrementado significativamente su presencia como sujeto de derecho.
El Procede fomenta la organización. El conjunto de asambleas, los trabajos colectivos y el consenso que se requiere para la respectiva asignación de derechos de los núcleos, contribuyen a fomentar la organización de los mismos. La aceptación de los ejidatarios a los trabajos del Procede es indiscutible.
El proceso de regularización contraviene el interés de los caciques al nulificar uno de los hilos conductores de mayor resistencia que han alimentado sus posiciones. Al liberarse el ejidatario de esta situación, lo posibilita a que se desligue de las fuerzas locales que tradicionalmente han medrado a su costa y han sujetado sus derechos políticos y sociales.
El Programa, aunque no se diseñó para resolver conflictos, con frecuencia ha resultado un elemento dinámico que coadyuva en la resolución de los mismos. Lo que el Procede ofrece son instrumentos técnicos e instancias legales para resolver las controversias que, aun cuando se encuentren en estado latente, en cualquier momento se pueden activar. Con el objeto de mantener la estabilidad social, el Programa ha previsto identificar, a través de diagnósticos, los ejidos altamente conflictivos.
Críticas y Debate sobre PROECEDE
Algunos críticos afirman sin sustento que el Procede promueve el mercado de tierras. Sin embargo, estas ventas de tierras no modifican el carácter ejidal de las mismas y no generan concentración o acaparamiento. La Ley Agraria establece que ningún ejidatario puede poseer un porcentaje mayor a 5% de las tierras de su ejido o tener una superficie mayor de lo permitido a la pequeña propiedad.
Algo que frecuentemente se olvida, es que la tierra como uno de los factores de la producción, para buena parte de los campesinos ejidatarios no representa una mera mercancía, sino que ésta tiene un fuerte contenido social, que está ligada a elementos antropológicos como la costumbre y la cultura.
Las reformas al Artículo 27 constitucional y la nueva Ley Agraria nacieron en el contexto de las grandes modificaciones del país, mientras éste transformaba radicalmente su política económica privilegiando la asignación de recursos a través del mercado, por encima de cualquier consideración social, asimismo se entró de lleno al llamado neoliberalismo económico. El discurso que rechaza las reformas se construye fundamentalmente en dos niveles: el ideológico y sus consecuencias políticas, así como el social y sus resultados económicos.
No obstante el entorno político favorable en que se gestaron los cambios legales en materia de la tenencia de la tierra, no había una plena convicción de que las reformas fueran realmente a beneficiar al sujeto agrario. La movilización y el cuestionamiento se dieron tanto por la llamada oposición o por ciertos grupos de intelectuales vinculados con la izquierda como por las organizaciones oficiales, que en algunos casos apelaban a la defensa de sus canonjías corporativas. El resultado del Programa fue la ideologización en la interpretación de las reformas del campo.