Durante la presente administración, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) ha identificado diversas acciones de comercialización ilegal de Terrenos Nacionales mediante el uso de títulos falsos. Dichas ventas se están realizando con la participación de despachos jurídicos que, ante ciertos jueces, han tramitado procedimientos de jurisdicciones voluntarias, así como prescripciones adquisitivas e informes testimoniales, entre otras acciones. Con base en estos procedimientos, los particulares pretenden dar el carácter de presunta propiedad privada a terrenos nacionales.
También se ha descubierto que algunos particulares han promovido la transmisión onerosa de derechos posesorios sobre terrenos nacionales, y su venta sin más requisito que un número de solicitud de enajenación ante la SEDATU, lo que evidentemente constituye un fraude.
El Dominio de la Nación sobre las Tierras y Aguas
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones.
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Capacidad para Adquirir el Dominio de Tierras y Aguas de la Nación
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:
- Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.
- Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria.
- Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria.
- Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo.
- Los bancos debidamente autorizados, conforme a las leyes de instituciones de crédito, podrán tener capitales impuestos, sobre propiedades urbanas y rústicas de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes, pero no podrán tener en propiedad o en administración más bienes raíces que los enteramente necesarios para su objeto directo.
- Las entidades federativas, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
Rol y Acciones de la SEDATU Frente al Fraude de Terrenos Nacionales
Es pertinente mencionar que la adquisición de un terreno nacional se guía por el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural y por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Por ello, la SEDATU es la única instancia facultada para dictaminar sobre la procedencia o improcedencia de la venta de un terreno nacional, procedimiento que debe tramitarse ante la Dirección General de Ordenamiento de la Propiedad Rural.
Las conductas irregulares respecto a la compraventa de terrenos nacionales se han observado en todo el territorio nacional, sin embargo, se han acentuado en las entidades que componen las penínsulas.
Regiones Prioritarias en la Lucha contra el Fraude de Tierras Nacionales
| Región | Entidades Federativas |
|---|---|
| Noreste | Baja California Sur y Baja California |
| Sureste | Campeche, Yucatán y Quintana Roo |
Estrategias Implementadas por la SEDATU
Debido a lo anterior y con la finalidad de mitigar y combatir estos actos ilegales, la SEDATU, a través de la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial y Agrario, ha instrumentado las siguientes acciones:
- Reuniones con el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, en el estado de Quintana Roo, para crear estrategias de comunicación e intercambio de información, con el fin de confirmar la autenticidad de los títulos de propiedad y documentos que se presentan ante sus oficinas para su inscripción.
- Promover la firma de convenios de colaboración con los Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio en diversas entidades de la República Mexicana para el intercambio de información, y a fin de confirmar la autenticidad de los títulos y demás documentos inscritos para acreditar la propiedad.
- Reuniones con colegios de notarios, con la finalidad de concientizar sobre las consecuencias de los actos que lleguen a protocolizar tratándose de terrenos nacionales.
- La presentación de denuncias ante la Fiscalía General de la República, cuando se detecte un documento probablemente apócrifo.
- La implementación de una campaña informativa y de denuncia a través de medios de comunicación: “No te dejes engañar”. Esto con la finalidad de orientar a la ciudadanía para evitar ser objeto de fraude en la compraventa de un terreno nacional.
- La incorporación de nuevas medidas de seguridad en la emisión de títulos expedidos sobre terrenos nacionales. Estas acciones se implementarán y difundirán en todo el país con la finalidad de salvaguardar los terrenos nacionales y evitar la especulación inmobiliaria.
Todas las acciones descritas se han formulado para prevenir e investigar conductas ilegales de venta de terrenos nacionales. En términos generales, esto significa fortalecer la adecuada administración del patrimonio de la nación. A diferencia del pasado, el Gobierno de México asume con responsabilidad la adecuada administración de los terrenos nacionales, los cuales se conciben como bienes de la nación que deben utilizarse para el desarrollo del país y, en su caso, para llevar a cabo acciones de justicia social.
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Reformas Agrarias y el Ordenamiento de la Propiedad Rural
Con las modificaciones al Artículo 27 constitucional en materia agraria y con la expedición de la Ley Agraria, se plantea un cambio estructural entre el Estado y los distintos regímenes de propiedad rural. Los aspectos fundamentales de este cambio se refieren, principalmente, a la conclusión del reparto agrario; las facultades conferidas al Ejecutivo Federal para crear, modificar, extinguir derechos y obligaciones al interior de los núcleos agrarios ya constituidos se transfirieron a la Asamblea ejidal o comunal, elevándola a la calidad de órgano supremo de los núcleos agrarios; se transfirió la justicia ordinaria a los Tribunales Agrarios otorgándoles competencia para resolver las controversias que se susciten derivadas de conflictos por la tenencia de la tierra ejidal y comunal, y se les concibe como la instancia jurisdiccional competente para conocer todas las controversias derivadas de la aplicación de la Ley Agraria.
Estos cambios establecieron la base jurídica para crear una nueva institucionalidad agraria: la Secretaría de la Reforma Agraria como cabeza del sector, tiene las facultades que el Ejecutivo conserva como regulador de la propiedad rural; el Registro Agrario Nacional se transforma, de Dirección General, en órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria, como la instancia responsable del control registral de la tenencia de la tierra ejidal y comunal, así como otorgar su seguridad documental, y se convierte en el brazo técnico de las instituciones del sector agrario; se creó la Procuraduría Agraria como la defensora de los derechos de los sujetos agrarios.
La Secretaría de la Reforma Agraria, al igual que otras instituciones del sector, tienen facultades contempladas en la Ley Agraria. Estas incluyen el ordenamiento de la propiedad rural: excedentes de la propiedad rural en sus vertientes de propiedad ejidal, propiedad privada y sociedades propietarias de tierras; expropiaciones de bienes ejidales y comunales; deslinde de terrenos baldíos; declaración de terrenos nacionales y su desincorporación; así como la regularización de las colonias agrícolas y ganaderas. A partir de la publicación de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 constitucional en 1992, siguen operando los procedimientos de la expropiación de bienes ejidales y comunales, la desincorporación de terrenos nacionales, la regularización de colonias agrícolas y ganaderas con normas que contravenían el espíritu de la reforma, encaminado a dar mayor seguridad en la tenencia de la tierra y fortalecer la autonomía de los núcleos agrarios. Este Reglamento es reglamentario de la Ley Agraria en sus artículos 47 en materia de excedencias de tierras ejidales, 93 a 97 en materia de expropiación de bienes ejidales y comunales, de los artículos 152 a 157 en relación con los terrenos baldíos y nacionales.
Regulación de Excedentes en Tierras Ejidales
Sobre tierras ejidales, el Artículo 47 de la Ley Agraria establece candados que pretenden evitar acumulación de tierras dentro de un mismo ejido. Señala que dentro de un mismo ejido nadie puede ser titular de derechos parcelarios de una superficie que exceda más de 5% del total de la superficie ejidal. Luego, nadie dentro de un ejido puede exceder los límites de la pequeña propiedad individual. Además, este Artículo 47 establece otra precisión: son acumulables las tierras ejidales, así como las de dominio pleno.
El reglamento detalla el procedimiento en el que cualquier persona puede denunciar ante la Secretaría o la Procuraduría Agraria, la presunta existencia de excedentes en tierras ejidales, ya sea 5% de más de los límites de la pequeña propiedad individual, o que un ejidatario esté excediendo entre tierras ejidales y tierras de propiedad privada los límites permitidos por la ley. Cuando cualesquiera de estas dos instituciones recibe una denuncia sobre un ejidatario que está en alguna de estas situaciones irregulares, de inmediato procederá a integrar la investigación correspondiente, solicitándole al Registro Agrario Nacional informe sobre la titularidad de los derechos de este ejidatario, ya que a partir de la nueva Ley Agraria, derivado de la aplicación del Artículo 80, son susceptibles de enajenación los derechos parcelarios en cualquier momento, siempre y cuando se cumplan los requisitos que establece dicho artículo.
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Posteriormente, la Secretaría podrá resolver de diversas formas: 1) El ejidatario no está en ningún supuesto de irregularidad; 2) El ejidatario exceda en más de 5% del total de la superficie ejidal; en este caso, la Secretaría le ordenará al denunciado la enajenación del excedente en el término de un año, siempre y cuando respete lo establecido por el Artículo 80 de la Ley Agraria; es decir, enajenar a ejidatarios y avecindados del mismo núcleo de población, que conste por escrito, ante dos testigos, dar aviso al Registro Agrario Nacional, y respetar el derecho de preferencia que tiene el cónyuge y los hijos del enajenante.
Para aquellos casos en que haya transcurrido el año y el ejidatario no haya dado cumplimiento a la resolución de la Secretaría, ésta solicitará de inmediato al Registro Agrario Nacional que realice los trabajos técnicos para la identificación de la superficie excedente y le solicitará al Comité Técnico de Valuación de la Secretaría, emita el avalúo correspondiente para convocar a subasta pública y vender los excedentes de tierras ejidales respetando el Artículo 80; en la fecha de la subasta, asistirá un representante de la Secretaría, que convoque a subasta pública con la participación de la Procuraduría Agraria. En esta subasta se hará valer el derecho de preferencia que tiene el cónyuge y los hijos, y sólo manifestando que no les interesa adquirir el excedente, inmediatamente, se dará inicio a la subasta pública.
Control de Excedentes en Sociedades Mercantiles
Sobre sociedades mercantiles, ninguna podrá tener en propiedad una que exceda de 25 veces los límites de la pequeña propiedad individual. Además su número de socios deberá ser, al menos, tantos como veces se rebasen los límites de la pequeña propiedad individual. Cuando estemos frente a sociedades mercantiles que sobrepasen los límites permitidos por la Ley Agraria, el Registro Agrario Nacional denegará la inscripción y, a su vez, hará del conocimiento inmediato a la Secretaría de la Reforma Agraria la existencia de los excedentes propiedad de la sociedad y de las irregularidades que por la propiedad de la tierra ostenta. Derivado de ello, ésta integrará la investigación correspondiente y, a su vez, la denuncia se presentará ante la Procuraduría Agraria.
Si la Secretaría de la Reforma Agraria determina que alguna de las sociedades denunciadas está en alguno o varios de los supuestos señalados, es decir que exceda los límites permitidos, tenga un menor número de socios, o un socio de los que tenga sea tenedor de acciones serie «T» en una o diversas sociedades y al acumularlas se rebasen los límites permitidos para la pequeña propiedad individual, emitirá su resolución, otorgándole a la sociedad el plazo de un año para que regularice su situación, es decir enajene la superficie excedente, admita un socio o los necesarios, según corresponda. Es importante señalar que las sociedades mercantiles en donde hubo aportación de tierras ejidales o comunales, necesariamente cambia el régimen de propiedad, y éstas se sujetan al derecho común, por lo tanto la facultad de la Secretaría de la Reforma Agraria es de investigar y resolver sobre estos excedentes pero posteriormente, una vez que transcurre el año, la competencia de la Secretaría es solamente determinar y deslindar las tierras que se ubican como excedentes de la sociedad, tratando que sean las de menor calidad, partiendo de alguno de sus linderos para causar el menor daño patrimonial a la sociedad.
Investigación de Excedentes en Propiedad Privada
En lo que respecta al tema de excedentes y predios rústicos de propiedad privada, el Reglamento se refiere a la facultad que tiene la Procuraduría Agraria para investigar y denunciar excedentes sobre cualquier régimen de propiedad; tratándose de propiedad privada, la competencia es exclusiva de la Procuraduría Agraria. Si ante la Secretaría de la Reforma Agraria se presentaran denuncias de excedentes de tierras sujetas al régimen de propiedad privada, se turnará de inmediato a la Procuraduría Agraria para que realice la investigación correspondiente ante el Registro Agrario Nacional, para conocer si el propietario es titular de derechos parcelarios; además investigará en el Registro Público de la Propiedad de la entidad federativa de que se trate.
Cabe señalar que son pocas las entidades que han expedido la ley reglamentaria de la fracción XVII del Artículo 27 constitucional, por lo que será tarea de las instituciones del sector y las organizaciones campesinas promover en las entidades federativas la expedición de la ley correspondiente, para darle continuidad a los procedimientos de investigación y de resolución de excedentes, ya sea de sociedades propietarias o de tierras sujetas al régimen de propiedad privada.
Procedimientos de Expropiación de Bienes Ejidales y Comunales
Los particulares podrán solicitar la expropiación de bienes ejidales o comunales, siempre y cuando se cuente con el dictamen de factibilidad técnica de la dependencia o entidad correspondiente. La Ley Agraria señala que pueden expropiarse los bienes ejidales y comunales por causa de utilidad pública, además de las referidas en la Ley de Expropiaciones. Hoy la entidad promovente debe presentar a la Secretaría de la Reforma Agraria solicitud, dictámenes de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, así como de la Secretaría de Desarrollo Social. Según la causa de utilidad pública que se esté invocando, deberá estar acompañada además de los planos de la superficie que se solicita expropiar, y comprometerse a pagar la indemnización a la publicación del decreto, así como proporcionar los elementos necesarios a la Secretaría para agilizar el procedimiento expropiatorio.
Un cambio fundamental es la aclaración de la facultad que tiene la Secretaría de la Reforma Agraria para solicitar la expropiación de bienes ejidales y comunales cuando la causa de utilidad pública sea la regularización de la propiedad rural; ésta se encuentra establecida en la Ley Agraria, pero al considerar necesario detallarla dentro del Reglamento, se establece que esta causa de utilidad pública y la del promovente sea la propia Secretaría de la Reforma Agraria.
El procedimiento expropiatorio establece que la parte promovente presenta su solicitud acompañada de los elementos necesarios y la Secretaría de inmediato solicita el historial agrario al Registro Agrario Nacional y los ejidos. A raíz de 1992, se están sufriendo diversas modificaciones en el Régimen de Propiedad, tal es el caso de la adopción del dominio pleno o por la aportación de tierras.
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