El sistema fiscal es una de las herramientas más relevantes para garantizar el desarrollo económico y social de un país, ya que permite al Estado obtener los recursos necesarios para financiar el gasto público y promover una distribución equitativa de la riqueza. A lo largo del tiempo, la financiación del presupuesto público mexicano se ha caracterizado por su débil capacidad recaudatoria y su dependencia de los ingresos no tributarios procedentes del sector petrolero. Esa limitada capacidad recaudatoria se ha plasmado en una estructura impositiva con escasa ambición más allá de su función recaudatoria, poco eficiente, trufada de beneficios sesgados por intereses sectoriales y sin objetivos estratégicos incorporados en su diseño. Es decir, los objetivos de la política fiscal responden a la finalidad de captar los recursos financieros necesarios para hacer frente a unas necesidades del gasto público que, por otra parte, se mantienen en niveles muy bajos, si se les compara con el patrón común de los países de la OCDE.
Este modelo tradicional de Estado mínimo va acompañado de otros rasgos sobresalientes, como el lugar muy relevante que ocupan los ingresos no tributarios, en particular, la renta petrolera, y el carácter básicamente centralista del sistema fiscal, ya que la mayor parte de la recaudación tributaria (y no tributaria) es federal, con una débil participación de impuestos estatales y municipales. Esas características tradicionales se consolidaron a partir de la reforma fiscal de 1980, que refuerza el carácter centralista y modifica la imposición indirecta con la creación de dos nuevos impuestos. Con esta reforma tuvo lugar la creación del IEPS, el cual, junto con el IVA, supuso una importante simplificación de la imposición indirecta, en la medida en que ambos gravámenes suelen comportarse como impuestos al consumo.
Actualmente, el sistema fiscal mexicano sigue un corte estructural similar al diseñado en los años ochenta, aunque la nueva reforma hacendaria (RH) de 2014 supuso la introducción de nuevos esquemas con el fin de reducir el excesivo número de exenciones y beneficios fiscales, así como de incorporar nuevos gravámenes (entre ellos, algunos ambientales o con fines de salud). Partiendo de este problema, el presente trabajo tiene como objetivo analizar los principales componentes del sistema fiscal mexicano, desde los ingresos tributarios y no tributarios, la deuda pública y los ingresos nacionales, hasta el comportamiento del gasto público y el ingreso en los hogares y empresas.
La Presión Fiscal en México y su Contexto Internacional
Una característica fundamental y determinante del sistema fiscal mexicano es su anormalmente baja presión fiscal. Según los últimos datos recabados en el 2023 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México recauda alrededor del 16 % del PIB en impuestos. Esta cifra está muy por debajo del promedio de sus países miembros. Concretamente, la presión fiscal apenas alcanza 15.6% del PIB, un nivel inferior a la mitad de la media de los países de la OCDE (34.3%) o de la UE (40.3%); incluso es muy inferior a la media de los países del área de América Latina y el Caribe (23.1%), y, sobre todo, de países comparables como Brasil (33.1%) y Argentina (28.8%). La distancia en el peso del gasto público total es muy amplia (alrededor de 24% del PIB en México, mientras en los países de la OCDE se mueve entre 37.8% en los Estados Unidos y 56% en Francia), y resulta especialmente distante en gasto público social (7.5% del PIB en México frente a la media de 20.1% en la OCDE).
Es igualmente significativa su lenta progresión a lo largo de las tres últimas décadas, en las que apenas pasó de 12.5% del PIB en 1990 a 15.6% en 2019; esta evolución contrasta con la experimentada por la media de los países de ALC, que pasó de 15.9 a 23.1% en ese mismo periodo. Con base en las tres últimas décadas, podemos observar que los ingresos tributarios del país para el periodo de 1990 a 2019 representaron en promedio 12.4% del PIB, con una variación de 9.9% a 16.2% en sus valores mínimos y máximos, respectivamente. En 2019 se situó en 15.6% como proporción del PIB, aunque la presión fiscal ajustada al sistema BID-CIAT alcanzó 20%.
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A partir de 2014, se ha observado una evolución al alza en los ingresos tributarios, a raíz de, principalmente, la Reforma Hacendaria implementada en 2014 y del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) a gasolinas y diésel. Sin embargo, al hacer una comparación internacional, la recaudación tributaria en México sigue siendo baja; en especial, al compararse con países desarrollados.
Comparativa de la Presión Fiscal Internacional
La siguiente tabla ilustra la presión fiscal en México en comparación con otras regiones y países.
| Región/País | Presión Fiscal (% del PIB) | Año de Referencia |
|---|---|---|
| México (2019) | 15.6% | 2019 |
| México (promedio 1990-2019) | 12.4% | 1990-2019 |
| OCDE (media) | 34.3% | N/A |
| Unión Europea (media) | 40.3% | N/A |
| América Latina y el Caribe (media 2019) | 23.1% | 2019 |
| Brasil | 33.1% | N/A |
| Argentina | 28.8% | N/A |
Ingresos No Tributarios: La Renta Petrolera
Un rasgo singular de la financiación del sector público mexicano es el peso de los ingresos no tributarios, que superó durante casi todo el periodo 4% del PIB y alcanzó niveles de 10.3% del PIB en su pico máximo, lo que se equipara con la suma de todos los ingresos tributarios. Estos ingresos no tributarios (3.94% del PIB en 2019) proceden de Pemex (2.16%) y los derechos de hidrocarburos (1.78%), aunque presentan pronunciadas oscilaciones dependiendo de la propia evolución de los precios del crudo. Concretamente, dichos ingresos aumentaron de forma intensa a lo largo del periodo de 2002 a 2008, cuando las alzas extraordinarias de precios del petróleo los llevaron a un máximo que llegaba a suponer 50% de los ingresos públicos totales.
Estructura de la Recaudación Tributaria Mexicana
En México los ingresos tributarios son aquellos que el Estado obtiene de las actividades económicas de la población, es decir, son los recursos que las personas aportan al Estado. Esto está constituido en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se menciona la obligación de que todos deben cubrir los gastos públicos con una parte proporcional de los ingresos individuales los cuales conforman los ingresos del Estado. Una primera aproximación general a la estructura de la recaudación tributaria por categoría de ingresos revela una lenta evolución a lo largo de las tres últimas décadas. Se puede observar que históricamente la mayor proporción de ingresos tributarios se compone de la contribución de tres grandes grupos de base amplia: ISR, IVA y IEPS. Decimos grupos porque dentro del ISR o el IEPS están incluidos diferentes impuestos, con su propio objeto y base imponible.
Al analizar la estructura tributaria, vemos que el ISR (laboral y sociedades) y el IVA han constituido la columna vertebral del sistema tributario mexicano de las últimas décadas; representan más de las dos terceras partes de los ingresos tributarios totales. La mayor recaudación tributaria la ocupa y es sostenida por el ISR (7% del PIB en 2019). El segundo lugar lo ocupa el IVA (3.85% del PIB), que grava el consumo de bienes y servicios, y, en tercer lugar, el IEPS (en sus dos formas de agruparse) apenas alcanza 1.85% del PIB. En la comparación del ISR se observa que el nivel de recaudación en México, por concepto de ISR, es muy bajo comparado con los países de la OCDE. La comparación de la recaudación del IVA muestra resultados similares, en donde la recaudación en México es 1.8 veces menor que el promedio de la OCDE y 1.6 veces menor que el promedio de LATAM.
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Cuando comparamos México con los demás países de la OCDE o de América Latina, se observa que las menores recaudación y presión fiscal características de este país son una pauta general en todos los impuestos importantes (ISR, IVA y el IEPS), y, de forma muy acusada, en las contribuciones a la seguridad social. La mayor disparidad se observa al comparar la masa total de los impuestos por bienes y consumo (IVA, IEPS, ISAN y los impuestos al comercio exterior).
Comparativa Internacional de la Estructura Tributaria (2018, % del PIB)
| Tipo de Impuesto | México | OCDE (media) | ALC (media) |
|---|---|---|---|
| Impuestos sobre bienes y consumo (IVA, IEPS, etc.) | 5.8% | 10.9% | 11.5% |
| ISR (Sociedades, Personas Físicas y Salarios) | 7.1% | 11.5% | 6.3% |
| Contribuciones a la seguridad social pública | 2.2% | 9.4% | N/A |
Impuesto Sobre la Renta (ISR)
El impuesto sobre la renta es un impuesto directo que su principal objetivo es gravar la renta, que se entiende como los ingresos percibidos por los contribuyentes (físicos o morales) en determinado periodo fiscal. Dentro de los ingresos tributarios se encuentra el Impuesto Sobre la Renta (ISR). Los impuestos directos en el aspecto administrativo son aquellos que se aplican al ingreso, a la riqueza, al capital o al patrimonio, y afectan directamente al sujeto (trabajador, empresario o empresa) del impuesto lo que imposibilita que se traslade a otro individuo, por lo que elimina a un intermediario entre el pagador y el fisco. Un ejemplo de este ingreso es el ISR.
La mayor recaudación tributaria la ocupa y es sostenida por el ISR (7% del PIB en 2019), teniendo en cuenta que se compone por ISR a personas morales (3.40%), ISR laboral (3.02%), ISR a las personas físicas o independientes (0.34%), otros impuestos a personas morales no residentes (0.20%) e ISR a personas morales por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos (0.02%). Sobre todo el ISR ha crecido 75.8% en los últimos 30 años y su protagonismo ha ido escalando de forma continua: pasó de representar alrededor de 32% de la recaudación en 1990 a 44% en 2019.
Aunque el ISR se trata como un único impuesto, es muy cuestionable este planteamiento, porque los sujetos y la naturaleza de sus bases imponibles son muy heterogéneos. De hecho, internamente el ISR está integrado por dos categorías que manejan tipos impositivos diferentes: por un lado, las personas físicas (IRPF y laboral) y, por otro, las personas morales (sociedades). En las primeras se aplica conforme a una tarifa progresiva sobre distintos niveles de ingresos, es decir, a mayor ingreso, mayor tarifa en el impuesto. Y en los segundos se grava a una tasa marginal fija (con ciertas excepciones).
ISR en Personas Físicas y Morales
Las personas físicas son todos los contribuyentes que realizan actividades económicas de manera individual, es decir, como empleado, profesional independiente o comerciante. Para las personas físicas el porcentaje que se aplicará en el cálculo del ISR será de acuerdo a su ingreso total por mes calendario; se consideran ingresos como las remuneraciones y prestaciones para el caso de los trabajadores de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios; rendimiento y anticipos, honorarios que reciba la persona física; los ingresos que perciba de otras personas físicas o personas morales que funjan como empleadores. La tasa aplicable va de un 1.92% a un 35%, los montos aplicables a las diferentes tasas se presentan a continuación. Este patrón revela que, aunque el ISR está estructurado formalmente como un impuesto progresivo, en la práctica se vuelve regresivo en los niveles más altos. Las personas con menores ingresos terminan aportando una mayor proporción de sus recursos, mientras que quienes concentran mayor riqueza no enfrentan una carga fiscal proporcionalmente mayor, a pesar de contar con mayor capacidad económica para hacerlo. Este comportamiento evidencia una deficiencia en el diseño del ISR, ya que no cumple con el principio de equidad vertical.
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Las personas morales, también denominadas personas jurídicas, son entidades legales conformadas por un conjunto de personas físicas o morales que se asocian con un fin común, el cual puede ser de carácter lucrativo o no lucrativo. Desde el punto de vista fiscal, las personas morales son sujetos obligados al pago de contribuciones conforme a lo establecido en las leyes. Están obligadas a determinar y enterar el Impuesto Sobre la Renta que generan por sus actividades económicas, mediante la presentación de declaraciones periódicas, tanto provisionales como anuales. Las personas morales enfrentan una tasa fija del 30 % sobre su utilidad fiscal, la cual aplican sin importar su tamaño o nivel de ingresos, lo que reduce la equidad vertical: empresas pequeñas y grandes pagan el mismo porcentaje, aunque su capacidad contributiva difiere ampliamente. Esta igualdad en la norma no implica justicia fiscal en la práctica.
Esta comparación evidencia una asimetría significativa en el sistema fiscal mexicano. Mientras que los contribuyentes individuales, especialmente los de ingresos medios enfrentan una carga fiscal creciente, las empresas, sin importar si son pequeñas o grandes corporaciones, contribuyen con el mismo porcentaje, sin ajustes proporcionales. En consecuencia, esta estructura pone en entredicho los principios de justicia fiscal, ya que no considera de manera adecuada las diferencias reales de capacidad contributiva entre personas físicas y morales.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El Impuesto sobre el Valor Agregado es un impuesto indirecto porque este se paga conforme al consumo de cada persona, es decir, se cobra en el consumo final de productos y servicios que es aplicable para compras nacionales e internacionales. En el artículo 1 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) se establece que están obligadas a pagar este impuesto las personas físicas y morales que, dentro del territorio nacional, enajenen bienes, presten servicios independientes, otorguen el uso o goce temporal de bienes o importen bienes o servicios. El segundo lugar en recaudación lo ocupa el IVA (3.85% del PIB).
El aumento del IVA fue más modesto: aumentó apenas 20.1% a lo largo de todo el periodo, de forma que perdió peso relativo al pasar de 26% de la recaudación total en 1990 a 24.7% en 2019. La recaudación del IVA se ha mantenido constante en los últimos años, representando un 3.9% del PIB. El único incremento mostrado es de 2013 a 2014, año en el que se generalizó la tasa a 16 % y se dio un incremento de 0.4 puntos PIB en la recaudación.
La Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en México clasifica los bienes y servicios gravados según su origen y naturaleza. Los productos considerados básicos, como alimentos no procesados y medicamentos, están gravados con una tasa del 0 %, lo cual busca proteger el consumo esencial de la población. Aunado a lo anterior, el marco fiscal establece medidas especiales para ciertas regiones del país. En las zonas fronterizas, por ejemplo, puede aplicarse una tasa preferencial del 8 %, con el objetivo de estimular el consumo interno, fortalecer la competitividad frente a los precios del extranjero y fomentar el desarrollo económico regional. No obstante, a pesar de estas disposiciones diferenciadas, el IVA presenta una estructura regresiva, ya que tiende a afectar con mayor intensidad a los sectores con menores ingresos.
Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)
El Impuesto Especial de Producción y Servicios (IEPS) apenas alcanza 1.85% del PIB. La recaudación del IEPS también ha presentado incrementos, aunque, en su gran mayoría, por razones ajenas a la Reforma Hacendaria. El principal aumento relacionado al IEPS es específicamente en el impuesto a las gasolinas y diésel. La razón es que anteriormente, el precio de la gasolina era determinado por el gobierno, por lo que, si los precios internacionales del petróleo eran demasiado altos, el IEPS funcionaba como subsidio para contener el precio de la gasolina. En 2016, se implementó un nuevo mecanismo para determinar el precio de la gasolina, mediante el cual se garantiza una recaudación positiva por este concepto. El IEPS, dentro de la modestia, ha aumentado su importancia a lo largo del periodo, aunque hemos de tener en cuenta algunas singularidades del IEPS-gasolina y diésel.
Los impuestos de carácter ambiental o relacionados con el medio ambiente, como alguno de los incluidos en el IEPS (por ejemplo, impuesto al carbono), han demostrado limitada ambición real y apenas recaudan montos tan escasos que pueden ser calificados como simbólicos; además, adolecen de problemas de regresividad en los ligados al consumo energético.
Regresividad y Consecuencias del Sistema Fiscal Mexicano
Esta estructura es un primer indicio del carácter regresivo del sistema fiscal mexicano. El peso de los impuestos indirectos es muy superior al de los países de la OCDE, y la literatura especializada coincide en señalar el carácter regresivo de la imposición indirecta. El hecho de que alrededor de 36.4% de la recaudación total en 2019 proceda de estos impuestos resulta más gravoso e insostenible para los grupos sociales de ingresos bajos y medianos. Un segundo aspecto que apunta en la misma dirección es que en el ISR la carga impositiva en renta laboral representa una proporción cercana a la del ISR sociedades (a pesar de su moderación en los últimos años, suponen 19.3 y 23.2% de la recaudación total en 2019, respectivamente).
Igualmente, la modesta y declinante contribución al sistema de protección social y pensiones constituye una fuerte desprotección social de la población laboral presente y futura. La pata más débil del sistema mexicano está en las contribuciones a la seguridad social, las cuales, además de reducidas, han perdido peso a lo largo de todo el periodo como consecuencia de la estrategia política de transitar hacia un modelo privado de pensiones. Los impuestos convencionales sobre la renta de las personas, del trabajo, las empresas y el IVA, los cuales de una forma directa o indirecta gravan fundamentalmente al factor trabajo (su remuneración, sus servicios o el valor generado por éste), conforman el tipo de tributos que recaudan casi la totalidad de los ingresos públicos.
Un efecto adicional de esta regresividad del sistema impositivo actual es que contribuye a debilitar su capacidad de captación de recursos tributarios, lo que, a su vez, limita la capacidad de gasto público y provoca una presión hacia el aumento del déficit fiscal básico, como ha ocurrido a lo largo de todo el periodo analizado, y el consiguiente endeudamiento público que absorbe un volumen cada vez mayor de los recursos públicos. Todo ello reduce la capacidad del gobierno para acometer políticas económicas ambiciosas tanto coyunturales como de estrategias de largo plazo para el desarrollo en infraestructura, seguridad, políticas sociales y redistribución de la renta. Estos problemas se reflejan con claridad en impuestos como el IVA, el IEPS o el ISR, que, si bien cuentan con sus propias normativas, en la práctica afectan de forma más severa a los sectores con menores ingresos.
El Servicio de Administración Tributaria (SAT) y los Desafíos Actuales
En México el 15 de diciembre de 1995 se fundó el Servicio de Administración Tributaria (SAT), este es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que actúa como autoridad fiscal y tiene facultades ejecutivas para aplicar la legislación fiscal y aduanera. Para ello, se le otorgaron facultades para fiscalizar a los contribuyentes, promover el cumplimiento voluntario de las disposiciones tributarias y proporcionar información clave para el diseño y evaluación de la política fiscal. El SAT sustituyó a la Subsecretaría de Ingresos perteneciente a la SHCP, siendo creado como un organismo desconcentrado con una mayor autonomía técnica y operativa.
Dentro de sus mejoras legales ha implementado una ampliación en la base tributaria, de igual manera eliminó deducciones excesivas y ha incrementado el IEPS y ha realizado ajustes en el ISR. Dentro de los mecanismos técnicos y tecnológicos, destacan el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) que es obligatorio para personas físicas y morales, desde el año 2004, el RFC se ha convertido en un requisito para múltiples trámites públicos y bancarios. La comunicación con el contribuyente es necesaria por lo que se llevó a cabo la creación del Buzón Tributario Digital el cual es un mecanismo de comunicación directo obligatorio entre el SAT y el contribuyente en donde este recibe notificaciones sobre auditorías, requerimientos y devoluciones. El SAT de igual manera busca integrar y crear una coordinación interinstitucional con transparencia esto en colaboración con Estados y Municipios a través de convenios de colaboración fiscal, de igual manera en 2014, México ha tenido participación en el Estándar Común de Reporte (CRS) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) lo que ha permitido la detección de las evasiones internacionales.
Cuando hablamos de un sistema tributario hay que considerar siempre la realidad en el cual se aplica. Según el último estudio publicado de CEPAL la evasión en la región es del 6,7% del PIB. Todo ello produce un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación. En este sentido, la creciente economía digital ha agregado nuevas complejidades: plataformas de comercio electrónico, servicios de streaming y gambling apps que operan desde el exterior generan flujos de consumo que muchas legislaciones latinoamericanas todavía no logran captar de manera efectiva, ampliando la brecha entre la actividad económica real y la base imponible declarada. Por otra parte, se destacan los elevados gastos tributarios (en torno a un 30% de la recaudación potencial). Además, se ofrece una comparación con otros países para dimensionar el rezago en la recaudación y la progresividad de los impuestos en México.
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