Nos parece necesario presentar algunas breves y sintéticas consideraciones sobre algunos aspectos tributarios que en ciertas ocasiones no son tenidos en cuenta en la toma de decisiones a nivel de la política económica. Si bien la recaudación constituye un cometido de significativa importancia, está fuera de discusión que los impuestos o sea la política tributaria también constituye uno de los instrumentos que utiliza la política económica para alcanzar los objetivos fijados por ésta.
Por consiguiente, se produce un efecto en cadena que comienza con la creación o modificación de uno o varios impuestos, lo cual altera el flujo de ingresos y los precios relativos de los bienes y servicios, ello afecta las expectativas y decisiones de los agentes económicos lo cual incide en las fuerzas del mercado (oferta y demanda) y finalmente repercute en el comportamiento de la economía. Los subsidios al igual que los impuestos son dos instrumentos de la política fiscal de amplia aplicación en la vida real. Lo interesante es que presentan una relación estrecha y directa entre ambos.
Los Impuestos como Instrumento de Política Económica
Los impuestos son una carga que el gobierno impone a los ingresos y rentas de los individuos y las empresas, que se recaudan de sus ingresos o rentas para transferirlos al sector público. Los impuestos son el mecanismo por el que los gobiernos recaudan fondos de sus electores para prestar servicios públicos y hacer frente a los fallos del mercado. Comúnmente, los impuestos son la forma de proporcionar estructuras necesarias que el mercado puede tener dificultades para proporcionar universalmente; estas cosas pueden ir desde la defensa pública, la policía, los bomberos, la asistencia sanitaria, los servicios de correos y las carreteras.
El Concepto de Impuestos "Neutros"
Lo primero es ponernos de acuerdo en cuanto a lo que entendemos por impuestos “neutros”. A nuestro juicio un impuesto es neutro cuando reúne las siguientes características:
- i) no modifica las decisiones de los agentes económicos en la aplicación de los factores de la producción,
- ii) no crea en los factores de la producción un efecto sustitución o alteración, y
- iii) dichos aspectos indican que su finalidad es “recaudar”.
Lo expuesto nos muestra que cuando el diseño de un impuesto pretende alcanzar la “equidad”, necesariamente se aleja de la neutralidad. Ciertamente que es difícil concebir un impuesto “neutro”, por lo tanto partir de la hipótesis contraria constituiría un error de importancia considerando las consecuencias negativas que ello podría generar en la política económica. Ello es así, dado que si se ignoran los efectos de la política tributaria (impuestos) en la política económica, ello sin duda va a generar enfrentamientos con los objetivos y metas establecidas por ésta. Por lo tanto, si bien no está mal que al diseñar los tributos en determinadas situaciones se tenga presente la neutralidad, debemos tener en cuenta que ésta difícilmente pueda ser alcanzada.
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Los Subsidios: Definición, Tipología y Controversias
Un subsidio o incentivo gubernamental es una forma de ayuda o apoyo financiero que se extiende a un sector económico (organización o individuo) generalmente con el objetivo de promover determinadas políticas económicas y sociales. Las subvenciones son pagos directos e indirectos proporcionados por el gobierno a particulares y empresas para dar a los beneficiarios un incentivo financiero para perseguir un determinado objetivo. Esto es debido a que los impuestos, son por lo general, la principal fuente de financiamiento de los subsidios pagados por el gobierno. Otro aspecto a destacar, es que los efectos económicos de los subsidios son el inverso de los efectos económicos de los impuestos.
El uso de la palabra subsidio desafortunadamente no es muy claro en la práctica, pues se confunde con el uso de la palabra subvención. Los subsidios tienen argumentos a favor y en contra de su aplicación en la práctica y esto es porque ellos no son gratis, al igual que los impuestos. En los estudios empíricos realizados sobre el uso de los subsidios en diferentes áreas de la actividad económica, en general, no son muy recomendados. Los subsidios tienen más aplicación en la función distributiva del Estado y en la solución de las economías externas (subsidio Pigouviano). En el resto de las aplicaciones muchos estudios concluyen que no es recomendable su aplicación.
Tipos de Subsidios
Los subsidios pueden extenderse de manera directa o indirecta. Ejemplos de subsidios directos son subvenciones en efectivo y préstamos sin intereses. Las formas más comunes de subsidios son aquellas concedidas al productor o al consumidor:
- Subsidios al productor o a la producción: aseguran que los productores estén en mejor situación, ya sea proporcionando apoyo a los precios del mercado, apoyo directo o pagos a los factores de producción.
- Subsidios al consumidor o al consumo: comúnmente reducen el precio de los bienes y servicios al consumidor. En economía el subsidio se aplica para estimular artificialmente el consumo o la producción de un bien o servicio.
- Subsidios a la demanda: Son subsidios que reducen lo que paga el usuario, por debajo del costo del bien o servicio.
- Subsidios directos: El gobierno paga directamente una parte del servicio a algunos consumidores.
- Subsidios cruzados (entre diferentes usuarios): En este caso la empresa calcula su tarifa general (que cubre los costos totales) pero no cobra el mismo monto a todos los clientes. Algunos pagan más que el costo real, para permitir que otros paguen menos. No hay necesidad de que el gobierno ponga nada del costo de este subsidio, ya que el ingreso total de la empresa se mantiene igual.
- Subsidios a la importación: son el apoyo gubernamental a los productos que se importan. Aunque es menos frecuente que los subsidios a la exportación, se utilizan para reducir el precio para los consumidores de los bienes importados.
- Subsidios de empleo: sirven como incentivo para que las empresas brinden más oportunidades de trabajo para reducir el nivel de desempleo en el país (subsidios a la renta) o para fomentar la investigación y el desarrollo. Con un subsidio de empleo, el gobierno brinda asistencia con los salarios.
- Beneficios fiscales: Los gobiernos pueden generar el mismo resultado que obtienen con transferencias de efectivo mediante beneficios fiscales selectivos. Los beneficios fiscales a menudo se consideran un subsidio.
- Subsidios al transporte: Algunos gobiernos otorgan subsidios al transporte, especialmente el transporte por ferrocarril y autobús. Estos subsidios sirven para reducir congestiones en el tráfico y la contaminación.
Existe evidencia de que algunas organizaciones abusan de los subsidios a la exportación. Por ejemplo, algunos exportadores declaran en exceso el valor de sus productos para beneficiarse más de los subsidios a la exportación. Otro método consiste en exportar un lote de mercancías a un país extranjero, pero el mismo comerciante reimportará las mismas mercancías mediante una ruta diferente y cambiando la descripción del producto para ocultar su origen.
Efecto de los Impuestos y Subsidios sobre la Oferta y la Demanda
Las políticas de impuestos y subsidios pueden alterar los resultados en un mercado, desplazando la curva de la oferta o la demanda dependiendo de quién y cómo se apliquen. Analizar cómo responde un mercado a estas políticas proporcionará un marco mejor para comprender por qué pueden aplicarse y sus intenciones.
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Impacto en la Oferta
Políticas como los impuestos y las subvenciones pueden alterar la oferta de forma significativa; la diferencia radica en si se utilizan para corregir fuerzas competitivas o para abordar externalidades, el mercado se desplazará en consecuencia. Los determinantes de la oferta son muchos factores que afectan a la cantidad y el precio suministrados por una empresa:
- Precio de un bien: Los cambios de precio tienen una respuesta directa de la oferta y la demanda.
- Precio de los bienes sustitutivos: Cambios en el precio o la calidad de los bienes competidores.
- Precio de los insumos: Cambios en el coste de producción.
- Fuerzas competitivas: Cuanto mayor es la competencia en el mercado, más bruscamente se ve afectada la oferta.
- Tecnología: Los cambios en la tecnología afectan a la productividad y al coste de producción.
Cuando se aplica una subvención, ésta beneficia a los proveedores, que reciben una reducción del coste o dinero en efectivo. De cualquier modo, la subvención se distribuye y aumentará los ingresos de los productores. Esto aparecería como un desplazamiento hacia la derecha de la curva de oferta. Cuando se impone un impuesto a los proveedores, aumentan sus costes de explotación, lo que limitará su producción. Un impuesto como éste desplazará la oferta hacia la izquierda, lo que se traducirá en una menor cantidad suministrada y unos precios más altos.
Impacto en la Demanda
El consumo está gravado, como ya sabe cualquiera que haya comprado algo. La demanda a menudo recibe subvenciones de diversas formas por parte del gobierno, ya sean subsidios de desempleo o desgravaciones fiscales por eficiencia energética. Una subvención puede afectar a la demanda de múltiples maneras, normalmente para mejor a corto plazo. Una subvención puede hacer que los bienes sean más baratos o estén más disponibles, tanto si la subvención se concede a los consumidores como a los productores. Una subvención a los consumidores, como los cheques de estímulo, aumenta la renta disponible, desplazando la curva de la demanda hacia la derecha.
Cualquier impuesto disminuye la renta disponible y desplaza la curva de la demanda hacia la izquierda, reduciendo la cantidad demandada y disminuyendo la disposición a pagar precios más altos. Los gobiernos imponen impuestos sobre bienes que se consideran socialmente negativos, concretamente el tabaco y el alcohol. Esto se hace porque el gobierno cree que hay que desincentivar el consumo de estos productos.
Representación Gráfica de los Efectos
Graficando los efectos de los impuestos y las subvenciones, podemos observar fácilmente las diferencias y cómo interactúa con la oferta y la demanda y cómo estas políticas modifican el mercado.
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Un impuesto reducirá el excedente del consumidor y del productor a cambio de los ingresos fiscales, creando una pérdida de mercado. Se impone un impuesto en el mercado; esto disminuye el precio recibido por los productores y aumenta los costes para el consumidor. Ambos cambios en el precio reducen la cantidad ofrecida y demandada. Al reducirse la cantidad intercambiada, disminuye la eficiencia total del mercado; esto se representa con la Pérdida de Peso Muerto (DWL). El rectángulo rosa representa los ingresos del gobierno procedentes del impuesto.
Una subvención la aplica el gobierno, que paga a los productores para que suministren el producto a un precio más bajo. Esto hace que los productores reciban un precio más alto y los consumidores paguen un precio más bajo. Por ello, tanto los consumidores como los productores reciben el excedente regular del mercado y un excedente adicional creado por la subvención. Como ambas partes reciben un precio mejor, intercambian una cantidad mayor. Sin embargo, esta cantidad no es tan eficiente como la del mercado libre. No todos los dólares gastados en la subvención se traducen en un aumento del excedente, parte de la subvención no crea valor (DWL).
Impuestos, Subsidios y la Problemática de la Desigualdad
La desigualdad es una problemática cuyos efectos se sienten en esferas como la educación, el desarrollo social e, inclusive, en la misma biología del ser humano. Por esto, reducirla se asocia con una mejor calidad de vida y mayor satisfacción personal. El sector público, a través de su política fiscal, juega un rol fundamental en la disminución de la desigualdad de los recursos. Por un lado, la recaudación busca gravar a quienes más tienen para que, por el otro lado, a través del gasto público, se atienda a quienes más lo necesitan mediante la redistribución de los recursos. No obstante, no todos los impuestos tienen el mismo efecto sobre la desigualdad.
Tipos de Desigualdad
La desigualdad es un término con una acepción negativa. No obstante, existen dos tipos de desigualdad, cada uno con razones y efectos diferentes:
- Desigualdad horizontal: la cual se suele resumir en tratar “diferente a los iguales”. Ésta suele ser la menos deseada, puesto que se esperaría un trato igual a las personas con las mismas características socioeconómicas.
- Desigualdad vertical: la cual se abrevia en tratar “distinto a los diferentes”. Ésta suele ser considerada con menos aversión, ya que busca reconocer las diferencias entre los grupos.
Bajo la premisa de construir un sistema tributario progresivo, donde se grava más a los que más tienen, los impuestos tienen la capacidad de impactar en la manera en la cual los recursos públicos son redistribuidos, haciendo menos desigual la concentración de los ingresos.
Medición del Impacto Fiscal en la Desigualdad
La efectividad de la recaudación de un impuesto se mide a través de su tasa efectiva. De manera puntual, ésta indica la proporción recolectada, relativa al total de la cuenta macroeconómica del PIB gravada por el tributo. Así, el resultado se hace relevante debido a que, con esto, se pueden observar los impuestos que más recaudan, respecto a su máximo potencial, haciéndolos comparables entre sí.
Para visualizar la incidencia de los impuestos en cuanto a quiénes pagan, se utiliza la ENIGH para conocer los ingresos gravables reportados, bajo el supuesto de que se reportan los “de bolsillo”. Segundo, se calcula el ingreso bruto para obtener la distribución de recursos “antes de impuestos”. Mediante el análisis de incidencia y el coeficiente de Gini, se cuantifica la concentración de pago de tributos como el ISR, IVA, CSS, ISAN, IEPS e Importaciones (aranceles).
Coeficientes de Gini para Tributos Seleccionados
El coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad de la renta o riqueza. Un valor más cercano a 1 indica mayor concentración.
| Tributo | Coeficiente de Gini | Observación |
|---|---|---|
| ISR a personas físicas | 0.806 | Concentra más su recaudación en la menor cantidad de personas, acorde con su diseño progresivo. |
| Cuotas del IMSS | 0.325 | Son las que se distribuyen más entre sus contribuyentes. |
| Recaudación tributaria (Federación) | 0.685 | Relativamente concentrada entre sus contribuyentes. |
En caso de existir un eventual cambio en la estructura impositiva en los próximos años, los coeficientes de Gini aquí presentados permitirían anticipar si, en el agregado, la desigualdad en la distribución de obligaciones aumentará o disminuirá.
La Política Fiscal y la Redistribución en América Latina
América Latina continúa siendo la región con los niveles de desigualdad más altos del mundo. Si bien el resto del mundo tiende a ser mucho menos desigual que Latinoamérica, en los países avanzados esto se debe -en gran parte- a la magnitud de la redistribución fiscal. Se aplica una metodología de incidencia fiscal común (Lustig y Higgins, 2013 y Lustig, 2017) con el propósito de estimar el efecto de los impuestos directos e indirectos, el gasto social (transferencias monetarias y gasto público en educación y salud) y los subsidios indirectos sobre la desigualdad y la pobreza. A partir de la información disponible en las encuestas de hogares y del conocimiento de las características del sistema fiscal, el método del CEQ consiste en asignar a cada individuo la carga de los impuestos a la renta y al consumo, y los beneficios de las transferencias monetarias, los subsidios al consumo y el gasto en educación y salud.
De esta manera, se construyen los diferentes conceptos de ingreso prefiscal y posfiscal, mismos que se utilizan para generar los correspondientes indicadores de desigualdad y pobreza. Esto permite estimar, para cada país, el impacto sobre la distribución del ingreso y la pobreza de cada componente del sistema fiscal, así como el del sistema en su conjunto.
Resultados Regionales sobre Redistribución
La región latinoamericana presenta una gran heterogeneidad en el tamaño del estado y en la capacidad de utilizar al fisco para reducir la desigualdad y la pobreza.
- Los países que más redistribuyen son Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay, y los que menos, Guatemala, Honduras y Perú.
- La política fiscal reduce la pobreza extrema (monetaria) en 12 de los 16 países. Sin embargo, la incidencia de la pobreza después de impuestos, subsidios y transferencias monetarias es mayor que la incidencia para el ingreso de mercado en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua, aun cuando en estos cuatro países la política fiscal sí reduce la desigualdad.
- El efecto de las pensiones contributivas sobre la desigualdad es heterogéneo y, contrariamente a lo que a veces se arguye, igualador en nueve países de la región.
- El gasto en educación preescolar y primaria es igualador y propobre (el beneficio por persona baja con el ingreso por persona) en todos los países.
- El gasto en educación secundaria es igualador en todos los países y también propobre en algunos.
- El gasto en educación terciaria nunca es propobre, pero es igualador en todos los países a excepción de Guatemala.
Es importante recalcar que mayor redistribución no necesariamente es siempre un resultado deseable, ya que en este trabajo no se estiman los efectos sobre la sostenibilidad fiscal y la eficiencia. En algunos países, el peso de los impuestos al consumo es tal que una proporción de la población pobre es pagadora neta al sistema fiscal (antes de recibir las transferencias ‘en especie’ en educación y salud). A mayor gasto social (como proporción del PIB), mayor redistribución; pero países con un nivel de gasto social similar, o incluso menor, muestran diferentes niveles de redistribución lo cual sugiere que otros factores tales como la composición y focalización del gasto intervienen en determinar el efecto redistributivo más allá del tamaño del gasto.
La Complejidad de la Progresividad Fiscal
En un mundo donde existe sólo un impuesto o sólo una transferencia, el efecto redistributivo depende únicamente del tamaño de la intervención fiscal y su progresividad. Más aún, si un impuesto o una transferencia tienen un índice de Kakwani positivo, ésta es una condición necesaria y suficiente para que el efecto redistributivo de dicho impuesto o transferencia sea igualador.
Cuando se pasa a un mundo de más de una sola intervención, esta correspondencia ya no necesariamente ocurre. En un sistema con más de un impuesto o una transferencia, no sólo es cierto que el sistema fiscal neto puede ser igualador aun en presencia de un impuesto regresivo: más importante (y sorprendente) aún es que el sistema fiscal puede llegar a ser más igualador con el impuesto regresivo que sin éste. Es decir, el efecto redistributivo del sistema fiscal neto es igual a la suma ponderada de los efectos redistributivos de todos los impuestos y los efectos redistributivos de todas las transferencias donde los ponderadores son iguales al tamaño relativo de cada uno de todos los componentes de la política fiscal.
Este resultado tiene implicaciones profundas, tanto para el análisis de los efectos de la política fiscal como para las recomendaciones de política. El planificador social ya no puede basarse en el grado de progresividad o el tamaño de un impuesto o transferencia en particular para afirmar si ésta ejerce una fuerza igualadora o desigualadora. Este resultado desconcertante resulta del hecho que el efecto que induce una intervención fiscal en particular depende de la trayectoria (path dependent) para la cual se analiza su característica en el plano de la progresividad.
En el ejemplo de Lambert, los impuestos son regresivos respecto al ingreso original, pero son progresivos en relación con el ingreso original más las transferencias. Este resultado no es sólo una curiosidad teórica: se presenta en la práctica. Las implicaciones de los resultados analíticos son contundentes. En un mundo donde existe más de un instrumento fiscal o se presenta reordenamiento (reranking) de los hogares, para determinar si la contribución de una intervención fiscal es igualadora (o no) y en qué magnitud, se tiene que computar el efecto del sistema en su conjunto. Aquí se optó por determinar si la contribución de una intervención fiscal es igualadora utilizando lo que se conoce como la contribución marginal.
Según las convenciones vigentes, un rubro de gasto es regresivo cuando su coeficiente de concentración es mayor que el coeficiente de Gini para el ingreso de mercado y progresivo cuando ocurre lo opuesto. Esto último ocurre cuando la transferencia (absoluta) por persona decrece con el ingreso prefiscal por persona. Las transferencias prorricos pueden ser igualadoras (su contribución marginal puede ser positiva) o desigualadoras (su contribución marginal puede ser negativa). Las transferencias desigualadoras son perversas desde el punto de vista de la equidad en el sentido en que éstas no sólo aumentan con el ingreso en términos absolutos, sino también como proporción del ingreso de mercado o autónomo.
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