El cúmulo de reformas implementadas y en proceso desde el año 2005 en Uruguay tiene un carácter estructural y conforma un cambio sustancial de las reglas de juego generales de la economía y de la sociedad uruguaya. Es necesario explicar por qué fue factible desplegar en Uruguay un conjunto tan relevante de reformas profundas en un breve lapso.
La vivencia de la crisis implicó una clara demanda social por cambios y, por lo tanto, contribuyó a viabilizar políticamente un proceso reformador profundo; es la veta de oportunidades que otorgan las crisis y que hacen que el sacrificio de la sociedad tenga, a la larga, alguna recompensa.
A su vez, el hecho de que la fuerza política de izquierda y centroizquierda asumiera el gobierno por primera vez también permitía visualizar que se iniciaba un camino transformador en la medida en que eran fundadas las expectativas de que el Frente Amplio iba a procurar desarrollar un enfoque progresista diferente al que había predominado en las décadas previas.
Otro factor importante que contribuye a la comprensión de este denso proceso de cambios estructurales es el hecho de que el Frente Amplio gobernó con mayorías parlamentarias, característica que modificó el juego de transacciones políticas relevantes para avanzar en las reformas, sobre todo cuando ellas requieren de tratamiento legislativo; dado que afortunadamente la coalición de izquierda está lejos de ser un bloque de unanimidades, esto no significa que los caminos fueran sencillos.
La nueva constelación de estímulos, los cambios institucionales y las herramientas y procesos desarrollados constituyen una modernización sustancial de los vínculos Estado-Estado y Estado-sociedad.
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La caracterización de estas reformas incluye el avance hacia un esquema de funcionamiento de la economía y de la sociedad basado en la conformación de reglas transparentes y consistentes con estructuras de estímulos adecuados e institucionalidad de acceso abierto más que a la preponderancia de la opacidad, reglas confusas con incentivos inconsistentes y una utilización discrecional del poder asociada a la atención de intereses particulares.
Las propias reglas y los cambios institucionales fueron pensados, en muchos casos, para mitigar el uso discrecional y arbitrario del aparato político-estatal y para aprovechar el impacto de la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación a favor de vínculos transparentes tanto entre los organismos estatales entre sí como entre el Estado y la ciudadanía.
Este camino de cambios estructurales dista de ser perfecto, como toda obra transformadora que llevan adelante las sociedades caracterizadas por la democracia y la diversidad de preferencias e intereses.
El complejo proceso de diseño e implementación de políticas públicas está contextualizado y condicionado por el marco jurídico-político-institucional.
La perspectiva en torno a las reformas estructurales que aquí se maneja considera que el cambio que suponen las mismas no se da de una vez y para siempre, sino que se debe ir adecuando y modificando según sus efectos, repercusiones y resultados concretos.
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Asimismo, desde un enfoque de políticas públicas, el proceso de transformaciones no solamente implica un diseño de nuevas reglas, sino también la necesidad de que se vinculen a los costos presupuestales y a su financiamiento.
Además, junto con la transformación de las reglas del juego debe darse una modificación sobre la transparencia con que estas reglas rigen, el acceso público a los nuevos ordenamientos y la rendición de cuentas que deben hacer quienes las ponen en práctica.
La aprobación formal de los cambios institucionales mediante la emisión de una norma (ley, decreto, resolución, etc.), por parte del Estado, es un paso necesario de la mayoría de las reformas implantadas en el decenio.
Diversas ramas de las ciencias sociales han confluido en explicitar la importancia de las instituciones, de su diseño y de su impacto e interacción con el conjunto de procesos de una sociedad.
El hecho de soslayar aspectos cruciales del marco que rodea la actividad económica lleva, en múltiples circunstancias, a tener interpretaciones excesivamente parciales de la realidad, sin contar con que muchas recomendaciones de política y de acción puedan basarse en perspectivas sesgadas y resultar erróneas o insuficientes.
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El impacto de las características propias del sistema político, del sistema judicial, de las costumbres y de la ideología dominantes en la sociedad y de la naturaleza y del balance de los intereses sociales, entre otros, debe ser tomado en consideración en cualquier intento de aproximación a la realidad social.
Estos componentes del entorno institucional conforman el complejo de restricciones dentro de las cuales pueden desenvolverse los actores económicos, políticos y sociales.
Algunos autores, como Aoki (1998) proponen que la institución realmente significativa es un equilibrio de conductas al cual llegan los agentes al jugar sus juegos estratégicos y del cual toman consciencia luego.
En el resto de este artículo se denominará “instituciones” también al aparato organizacional que tiene la responsabilidad del diseño y enforcement de las reglas.
La política y la economía están ineludiblemente ligadas en cualquier interpretación del desempeño económico.
Los modelos económicos y políticos son específicos a las constelaciones particulares de restricciones institucionales, las cuales varían en el tiempo y en las diferentes economías.
La forma y la eficacia con que las instituciones resuelvan los problemas de la coordinación entre los agentes dependen de factores tales como la motivación y las preferencias de los mismos, la complejidad del contexto relevante y la habilidad de los agentes de descifrar y ordenar los elementos centrales de dicho contexto, destacándose la medición y las posibilidades de cumplimiento de los contratos.
Las instituciones políticas constituyen acuerdos ex ante de cooperación entre los agentes del sistema político e incluyen las estructuras organizacionales y las reglas formales e informales que guían el intercambio político.
El papel principal de las instituciones consiste en reducir la incertidumbre al establecer una estructura estable -aunque no necesariamente eficiente- para la interacción humana, y si bien no suelen ser creadas para ser socialmente eficientes, proveen las estructuras de incentivos de una sociedad: al menos las reglas formales son diseñadas para servir los intereses de aquellos con el suficiente poder de negociación como para crear nuevas reglas.
En síntesis, las instituciones están constituidas por un complejo de restricciones formales e informales, que reflejará la presencia de costos de transacción.
El enfoque de la ECT se centra en el estudio de la organización de las relaciones contractuales sobre la base que todos los contratos factibles son necesariamente incompletos.
La eficacia de los modos alternativos de organización varía con el entorno institucional y con los atributos de los actores económicos.
Si existen cambios en los derechos de propiedad, leyes contractuales, normas, costumbres, etc., que inducen a cambios en los costos comparativos de las formas organizacionales, entonces tendrá lugar una nueva configuración de la organización económica.
Las transacciones difieren en sus atributos en lo que concierne a la frecuencia con que ellas ocurren, al grado y tipo de incertidumbre a la que están sujetas y a la existencia de activos específicos.
También las formas organizacionales difieren en sus costos y competencias, según la intensidad de incentivos, los controles administrativos y su capacidad de adaptación.
Los “desvíos” que se observan en la concreción de políticas en relación con los planteamientos ideales que se pueden formular desde la perspectiva económica también pueden reinterpretarse a la luz del enfoque de los costos de transacción.
En particular, Dixit (1996) propone aplicar la perspectiva de costos de transacción a los procesos que rodean la instrumentación de las políticas económicas, haciendo un interesante paralelismo con el impacto de los costos de planificar, implementar y monitorear el intercambio.
El autor discute el papel de los costos de transacción que aparecen en el proceso político que caracteriza el diseño y la concreción de las medidas económicas, por lo tanto, reposiciona el análisis de las políticas en términos de que su diseño y sobre todo su implementación no dependen exclusivamente (y en muchos casos ni siquiera principalmente) de la capacidad técnica de los agentes, sino de las restricciones institucionales que las rodean.
En lugar de sentir que “hay muchos diseños adecuados, pero tenemos serios problemas en materia de capacidad de instrumentación”, se debe entender que “se implementa lo mejor que se puede, dadas las características del entorno institucional”.
El análisis se centra entonces en cómo levantar las restricciones de naturaleza institucional, más que en los aspectos técnicos de la instrumentación concreta.
Una propuesta de política no es parte del “final de un proceso” que termina con la mera implementación tal cual se diseñó, sino que constituye sólo el “comienzo de un proceso” que es esencialmente político en todas sus fases subsiguientes.
Y esos fenómenos están ordenados por un marco “constitucional” que gobierna todo el proceso de generación e instrumentación de las políticas.
Dixit (1996) sugiere que esa “constitución” es un contrato y, como tal, es incompleto, por lo cual debe ser de una generalidad tal que pueda ser manipulado por los participantes para servir a sus propios intereses.
La creación de políticas constituye un juego dinámico que se da bajo condiciones inciertas y cambiantes y cuyas reglas son, al menos parcialmente, moldeadas por los propios participantes del proceso, quienes tratarán de manipularlo, de modo que colme sus objetivos específicos en cada etapa del juego.
Existen movimientos estratégicos en estos procesos que son capaces de alterar las reglas y las instituciones futuras.
Dixit (1996) sugiere que los mecanismos para mitigar los costos de transacción en ambos “mercados” difieren en la medida en que tales costos son más profundos en el caso político y que los mecanismos para hacer cumplir las reglas están menos disponibles y son menos efectivos que en el caso económico.
Con respecto al tema de los compromisos creíbles, sugiere que los mismos se logran al sacrificar flexibilidad, por lo que el trade-off que existe entre ambos factores debe tratarse de manera cuidadosa.
Los estímulos para violar los compromisos por razones “de fuerza mayor” son típicos en la arena política y minan la credibilidad de las promesas.
En relación con las asimetrías informacionales, el autor destaca que tanto el proceso de creación de políticas como los procedimientos administrativos que inciden en su implementación desarrollan sus propias formas de información privada de los agentes.
Esto abre la posibilidad de que los diversos grupos de presión puedan incidir en las decisiones en distintas etapas del proceso, incluidos los niveles burocráticos con procedimientos especializados.
Un aspecto que exacerba los problemas emergentes de la información asimétrica refiere al hecho de que, en general, el hacedor de política concreto opera como agente común de múltiples principales, situación caracterizada por desarrollar incentivos muy poco poderosos.
Los beneficios marginales de hacer algo positivo para la sociedad no suelen ser elevados para quien toma las decisiones.
Estos problemas se agravan en las áreas políticas en las que los decisores no tienen “competencia” o control directo y la transparencia es escasa.
Williamson (1996a) argumenta el enfoque de la “política de los costos de transacción” en un sentido similar al de Dixit (1996), destacando que el estudio de la organización económica y política implica la identificación, comprensión y mitigación de los riesgos contractuales -en este caso, de carácter político- mediante, fundamentalmente, mecanismos que gobiernan los procesos involucrados.
Entre estos mecanismos destacan aquellos que infunden confianza y que pueden, así, generar un componente central de la política: la credibilidad.
El proceso de diseño e implementación de políticas públicas (PMP, por sus siglas en inglés) no es inocuo con respecto a los resultados de políticas.
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