La poca recaudación del sistema tributario mexicano ha sido una muestra de los resultados de la política tributaria implementada desde la década de los 90´s (Silva, 2019). Lo cual ha llevado a los gobiernos a buscar estrategias fiscales que permitan encontrar nuevos espacios fiscales, con el objetivo de aumentar los indicadores tributarios (Caro, 2020). Sin embargo, dichas acciones han girado sobre ideologías neoliberales, las cuales han sometido a la política de México a restricciones fiscales y a privilegiar a ciertos sectores económicos (Naidu, Rodrik y Zucman, 2020).
El Impuesto al Salario como Eje Central de la Recaudación en México
De esta manera, el esfuerzo fiscal del gobierno se ha centrado en fortalecer la recaudación tributaria a través del impuesto sobre la renta salarial. Tal fue el caso de las reformas hacendarias gestadas en el 2014, en las cuales las deducciones personales y las erogaciones laborales realizadas por los empleadores fueron limitadas, en el afán de ampliar la base gravable del trabajador. Así, el Estado logró incrementar sustancialmente sus ingresos tributarios.
Por lo que, el impuesto al salario es uno de los pilares fundamentales del sistema tributario mexicano, ya que contribuye en gran medida al gasto público. Pues, a diferencia de los otros regímenes del impuesto sobre la renta, el salarial ha alcanzado mejores indicadores, mientras que el resto (el régimen general de ley, el de actividades empresariales, así como el régimen de actividades agropecuarias, entre otros) no han alcanzado los mismos niveles de recaudación. El objetivo es mostrar en qué medida contribuye el impuesto al salario en los ingresos tributarios federales, el cual se ha convertido en un pilar elemental de la política tributaria.
Cuyos resultados poco han aportado al desarrollo económico de los sectores sociales más vulnerables y a la reducción de las brechas de desigualdad social, ya que gran parte de la carga tributaria es soportada por la clase trabajadora (es gravada por sus ingresos salariales y a través del gasto). De esta forma, se trata de explicar cuál es la importancia del impuesto al salario dentro del sistema tributario mexicano, cuyas estrategias fiscales obedecen a cuestiones de carácter neoliberal (proteger las rentas del capital y disciplinar los presupuestos de egresos de los Estados), ya que se evidencia un gravamen excesivo sobre las rentas del trabajo (los ingresos salariales de la clase trabajadora).
Orígenes y Evolución del Sistema Tributario Mexicano
Los primeros impuestos establecidos en México datan de la época de los aztecas, sin embargo, a partir de la conquista española nace un nuevo sistema tributario basado en los antiguos tributos indígenas y los impuestos españoles. En el caso de los primeros, consistieron en la entrega de una parte de los cultivos por parte de los pobladores, mientras que los segundos correspondieron a las alcabalas, el papel sellado, la avería, el almojarifazgo y la media anata, además, del diezmo que fuera impuesto por la iglesia (Lara, 2009).
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De esta manera, dio inicio el sistema tributario de la nueva España, el cual tendría diversas modificaciones posteriores. Para el siglo XVIII, con el impuesto al tabaco, el sistema tributario virreinal alcanzó altos niveles de eficiencia recaudatoria, que con las reformas borbónicas terminarían por gravar otros productos. No obstante, eso generó el descontento de la población, lo cual facilitó el inicio de la independencia. Sin embargo, en esa nueva era política, el sistema tributario estaba debilitado, lo cual llevó al gobierno del general Antonio López de Santa a imponer impuestos sobre puertas, ventanas, perros y caballos, en el afán de obtener recursos para mantener la nueva administración y su defensa ante las amenazas de invasión (Sixto, 2009).
En la época de la pos revolución, con la constitución política en 1917 y las ideologías maderistas, el sistema tributario tuvo cambios importantes. Los impuestos al comercio exterior empezaron a tener un mayor auge y una mejor contribución debido al impulso comercial que generó la guerra mundial. Además, los impuestos directos se expandieron hacia otros sectores económicos. De tal manera que en la década de los 40´s, llegaron a contribuir hasta en un 79% de los ingresos tributarios federales, con tan sólo un 21% de los impuestos directos, cuyo gravamen a las utilidades era escaso (Díaz, 2013).
Sin embargo, tras la crisis financiera y recesión económica de los años 30´s y con la aparición del modelo fiscal keynesiano, el gobierno federal mexicano dio un giro en la política tributaria, pues gran parte de los ingresos públicos provinieron de las empresas paraestatales. En esta época, la participación del Estado en los procesos económicos fue casi totalitaria, ocupó aquellos sectores considerados claves en el bienestar social nacional y relevó a la iniciativa privada a ciertos espacios económicos de menor relevancia para el país (Checa, 1983).
No obstante, la perspectiva del Estado benefactor empezó a cambiar en la década de los 60´s, pues su participación dejo de ser funcional: por un lado, no generó los resultados esperados; y, por otro lado, aquellos países que no lo habían adoptado presentaban un mejor desarrollo económico y financiero (Huerta, 2005). En el caso de México, presentaba un sistema tributario robustecido y deficiente, incapaz de generar los recursos tributarios necesarios para el sostenimiento del gasto público. Por lo que, el presidente Adolfo López Mateos buscó otras alternativas tributarias para aumentar la eficiencia recaudatoria, ya que México figuraba en los últimos lugares, con un sistema tributario altamente regresivo, complejo y con bajas tasas impositivas (Tello y Hernández, 2010).
Al respecto, Tello y Hernández (2010) explican que ante la falta de mejora del sistema tributario mexicano y como parte de las estrategias en materia política fiscal, el gobierno federal contrató al economista británico Nicolás Kaldor para que hiciera un diagnóstico de la situación de México, cuyo informe terminó en una serie de conclusiones y recomendaciones: un sistema fiscal deficiente e inequitativo; baja recaudación debido al otorgamiento de beneficios fiscales a ciertos grupos privilegiados, recayendo el peso tributario sobre unos cuantos; un sistema plagado de subsidios y estímulos fiscales, los cuales debían ser eliminados o reducidos; y una base reducida de contribuyentes.
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De esta manera, el sistema tributario mexicano sufrió una reestructuración con la eliminación del impuesto cedular, la entrada del impuesto sobre los ingresos globales y con la introducción de un tratamiento fiscal especial para las rentas del trabajo y del capital, por lo que los impuestos directos empezaron a tener una mayor participación en los siguientes años (Díaz, 2013). Sin embargo, la caída de los precios del petróleo representó un reto más para el gobierno federal en la década de los 70´s, que lo llevó a implementar una política fiscal basada en el endeudamiento público y en la reducción del gasto público. Aunque en esta época, los ingresos petroleros ya se habían convertido en un pilar fundamental de la política tributaria en México (Catalán, 2013).
En los años 80´s, con una situación económica y financiera crítica en la mayoría de los países de latinoamericana, el neoliberalismo ya había alcanzado su consolidación total con el desechó de la intervención del Estado como alternativa en el desarrollo. De esta forma, ante la crisis financiera del Estado mexicano, el gobierno federal volvió a dar un giro de 360 grados a la política tributaria como parte de la estrategia para el crecimiento económico (Huerta, 2005; Naidu, et al., 2020). Por lo que, en la década de los 80´s los cambios políticos se intensificaron, que provocó la globalización del impuesto sobre la renta y la simplificación de los impuestos indirectos con la introducción del impuesto al valor agregado (Hernández, 2013). Así, se buscó una imposición más equitativa y un mejor reparto de la riqueza generada.
De esta manera, durante 1977 a 2003, el impuesto sobre la renta alcanzó una participación del 44% del total de los ingresos tributarios del gobierno federal y una eficiencia promedio del 10.6% en relación con el PIB. Por lo que, tal gravamen se convirtió en un pilar fundamental para la política fiscal (Ramírez, 2007). A pesar de las reestructuraciones de los años 80´s y 90´s, el sistema tributario mexicano no ha alcanzado los resultados esperados (un desarrollo económico equitativo y superávit financiero), mientras que otros países como Argentina y Brasil se han acercado a la media de la OCDE (Silva, 2019).
El Neoliberalismo y sus Implicaciones en la Fiscalidad del Trabajo
Es por eso que las acciones del gobierno federal se han centrado en mantener el equilibrio de las finanzas públicas mediante la reducción del gasto público y el establecimiento de una política tributaria con deficiencia interna, tal es el caso del impuesto sobre la renta y los impuestos al consumo, los cuales gravan a los sectores sociales más vulnerables a cambio de exonerar a ciertos sectores económicos. Lo cual ha generado un sistema tributario débil y un lento desarrollo económico para algunos sectores sociales de México (Catalán, 2013).
Al ser el neoliberalismo la base de la política tributaria de México, el gobierno no es capaz de gravar la renta del capital generado en ciertos sectores económicos, por ejemplo, los tratamientos especiales a las empresas transnacionales a través de secretos fiscales o la escasa imposición mediante exoneraciones fiscales, con lo que finalmente se protegen los capitales extranjeros (Bourdieu, 1997; Inzunza y Sánchez, 2013; Caro, 2020). Así, el gobierno no puede expandir su gasto público a niveles de inversión productiva, que le permitan un mayor crecimiento económico y una mejor recaudación tributaria (Hernández, 2013).
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¿Por qué se implementó el modelo neoliberal en México?, la respuesta es simple, realmente dicho modelo surge como una solución alterna a los problemas económicos y financieros que empezaron a presentarse en los países subdesarrollados desde la década de los 60´s. Finalmente, dicho modelo político neoliberal expone al impuesto sobre la renta del capital como un obstáculo para el impulso del desarrollo económico de los países (Capera y Huertas, 2015).
A casi cuatro décadas del establecimiento de la política fiscal neoliberal y a pesar de los escasos resultados, el gobierno aún sigue implementando las mismas estrategias fiscales. Una muestra, fueron las reformas fiscales del 2014 que llevaron a la Hacienda Pública a alcanzar nuevos records de eficiencia recaudatoria en relación con el PIB, las cuales ampliaron la base gravable del trabajador y aumentaron las tasas impositivas de los impuestos indirectos sobre el consumo, cuyo gravamen impacta directamente a la población más vulnerable. La experiencia empírica, no solamente ha evidenciado los malos resultados de las políticas neoliberales en los países en desarrollo, sino que también ha mostrado el surgimiento de otros problemas sociales y económicos (Gutiérrez, Armenta, Ríos y Espinosa, 2020; Vaca, 2020).
¿Cuáles son las consecuencias de gravar excesivamente el consumo de la población vulnerable y la renta del trabajo? Al respecto, Ramírez (2007) explica que un sistema fiscal con tratamientos diferenciados (grupos privilegiados, altos impuestos al salario y al consumo), se distorsionan la satisfacción de las necesidades vitales de las personas y contrae la demanda agregada. Así mismo, los costos fiscales derivados del neoliberalismo al exonerar a ciertos grupos, no únicamente contrae el crecimiento económico, sino que también impulsa el mercado informal. Por ejemplo, en el 2009, alcanzó una tasa del 40% del total de la economía en México, que empleó cerca de 12.6 millones de personas, mientras que en la formalidad se ocupó a 12.4 millones de personas (Martínez, Caamal y Ávila, 2012).
Regímenes y Obligaciones Fiscales del Trabajo en México
El régimen fiscal 605, o Régimen de Sueldos y Salarios e Ingresos Asimilados a Salarios, es el esquema más común en el que están inscritos los trabajadores en México. Este régimen abarca dos principales categorías:
- Se refiere a todo aquel trabajador que está dentro de una empresa y que recibe un salario estipulado dentro de un contrato y está registrado ante el IMSS.
- Son personas que no tienen una relación laboral estándar con la empresa pero para una mayor facilidad fiscal se tratan igual que los salarios.
El régimen fiscal 605 es el esquema más sencillo y accesible para trabajadores en México. Facilita el manejo de impuestos, brinda claridad en el cálculo del ISR, permite el acceso a prestaciones de ley y reduce significativamente la carga administrativa para los contribuyentes. El impuesto puede ser jalado en el recibo de nómina con el nombre de descuento de ISR, aquí el patrón es el encargado de pagarlo directamente a hacienda.
De acuerdo con el artículo 96 de la LISR, quienes hagan pagos por salarios están obligados a efectuar retenciones y enteros mensuales que tendrán el carácter de pagos provisionales a cuenta del impuesto anual. En el caso de que el impuesto según la tarifa del artículo 152 de la LISR exceda de la suma de las cantidades que por concepto de subsidio para el empleo mensual le correspondió al contribuyente, el retenedor considerará como impuesto a cargo del contribuyente el excedente que resulte. La diferencia que resulte a cargo del contribuyente se enterará ante las oficinas autorizadas a más tardar en febrero siguiente al año de calendario de que se trate. La diferencia que resulte a favor del contribuyente deberá compensarse contra la retención de diciembre y las retenciones sucesivas, a más tardar dentro del año de calendario posterior. El retenedor deberá compensar los saldos a favor de un contribuyente contra las cantidades retenidas a las demás personas a las que les haga pagos por salarios, siempre que se trate de contribuyentes que no estén obligados a presentar declaración anual. A partir del 1o. de enero de 2014, se adicionaron tres renglones más a la tarifa para el cálculo del ISR de las personas físicas, tanto para ingresos mensuales como anuales.
Esta cuota es la que se paga al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) por parte de los patrones y trabajadores para que puedan contar con beneficios. Se encuentran exentos, siempre y cuando se trate de reembolso y se conceda de manera general, de acuerdo con las leyes o contratos de trabajo. Estos, a medida que sean gastos repartidos y dirigidos a servicios para la empresa o patrón, serán libres de impuestos. Cuando sea establecido por las empresas y se otorgue de manera general. Para ello, es necesario consultar las UMAS permitidas y que correspondan a los conceptos. También, es importante analizar otras prestaciones que son las de previsión social.
De acuerdo con Aguilar, Mosqueda y Luna (2015), el Impuesto Sobre Nómina (por sus siglas ISN) o también llamado en algunas entidades federativas como Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal (ISRTP), constituye un gravamen local, el cual apareció por primera vez hace aproximadamente 40 años. Ante esta situación, Favila y Armas (2020) recalcan que es importante conocer que los impuestos estatales son aquellos que se aplican dentro de cada estado y no se pueden trasladar a otro. De manera específica, el impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal que se cobra actualmente en el Estado de Baja California, México, es aquel que los contribuyentes patrones, que pagan salarios a sus trabajadores (a través de nóminas, listas de raya, recibos o por cualquier otra denominación o forma), a efecto de remunerar el trabajo personal subordinado derivado de una relación laboral, se convierten en sujetos obligados a pagar. Sin embargo, éste se había venido pagando con su tarifa normal del 1.80% respecto de todos los pagos realizados por el patrón, a sus trabajadores, con motivo de dicha relación de trabajo. La delibera imposición de sobretasas, genera en el sector empresarial, y de manera particular a patrones con trabajadores a cargo, repercusiones que se traducen en cargas impositivas desproporcionales a su capacidad económica e incluso inequitativas.
Perspectiva Internacional sobre la Fiscalidad del Trabajo
Son escasos los estudios que detallen cómo son los sistemas de fiscalización para hacer efectivo el cobro del Impuesto Sobre Remuneraciones al Trabajo Personal en otros países (en este caso, su homólogo el payroll tax), esto con la finalidad de conocer sus diferencias y similitudes en contraposición con el mecanismo aplicado en el Estado de Baja California, específicamente. La diversidad de enfoques tributarios en el mundo revela distintas estrategias para gravar la remuneración del trabajo:
Brasil
Inicialmente, se analizó la manera en la que tributa el País de Brasil. Por lo que respecta al conocido Impuesto Sobre Nómina, que de acuerdo con Blandón (2020), el Senado brasileño y el presidente Jair Bolsonaro, aprobaron un decreto para que, al menos por dos años más, las empresas brasileñas de 17 sectores de la economía estén exentas del impuesto referido. Asimismo, Mayer, Lucinda y Spolador (2021) explican a través de su artículo que se estimaron los efectos de la exención del Impuesto Sobre la Nómina mediante dos enfoques alternativos. El Primero, de acuerdo con los mismos autores fue un Cuasi- experimento que toma en cuenta el hecho de que las empresas bajo el régimen fiscal denominado Simples ya no pagan impuestos sobre la nómina para definir dicho grupo de empresas como control. De lo anterior, Mayer, Lucinda y Spolador (2021) señalan que, derivado del estudio aplicado se obtuvo como resultados que la metodología Cuasi Experimental sobreestimó los efectos de la política y la conclusión es que esta política tuvo efectos reducidos.
Colombia
Garlati (2020) evalúo cómo la reforma tributaria de 2012 redujo la informalidad en Colombia tanto teórica como empíricamente. Teóricamente, de acuerdo con el autor, se desarrolló un modelo de mercado laboral y obtuvo una serie de simulaciones que indican que la reforma debería reducir significativamente la informalidad. Empíricamente, se obtuvo que las estimaciones de diferencias de los datos transversales repetidos indican efectos pequeños a corto plazo y efectos grandes a largo plazo. Las estimaciones de los datos de panel de la encuesta de hogares están en línea con estos resultados. De esta manera, señala el autor que, para investigar cómo el mayor cumplimiento de la ley podría explicar parte de la reducción de la informalidad, se simularon las estimaciones con diferentes cambios en los impuestos de nómina y mejoras en el cumplimiento de la ley.
China
Por lo que concierne al país de China, Li et al (2021) señalan que, en general, los gobiernos locales están poco incentivados para recaudar el impuesto sobre la nómina ya que este impuesto desalienta los incentivos de los empleadores para expandir la inversión y el empleo, que son el enfoque principal de los gobiernos locales. Los mismos autores señalan que, al carecer de asistencia de personal de los gobiernos locales, las oficinas de seguridad social carecen de los dientes regulatorios para detectar la evasión de impuestos e imponer castigos a los empleadores. Global Expansion (2020) señala que, en primer lugar, tanto el trabajador como la empresa deben hacer contribuciones al sistema de pensiones del país. Ambas partes deben pagar el equivalente al 4,5% del salario bruto del trabajador por este concepto. Asimismo, Global Expansion (2020) detalla que, en cuanto a los impuestos locales, que se pagan al gobierno municipal o provincial, según donde vivan se paga exactamente el 10% de lo que les corresponde pagar al gobierno central.
Singapur
Señalan los autores Kim, Kim y Kohc (2022) la estimativa de los impactos en el mercado laboral de los impuestos sobre la nómina en Singapur, el país con el mercado laboral más competitivo entre los países investigados en la literatura, encontrando que la reducción del impuesto sobre la nómina en Singapur tiene un gran efecto sobre los salarios sin cambios en el empleo. Bajo ese orden, señalan los autores que los metaanálisis muestran evidencia de que los diversos grados de competitividad del mercado laboral están asociados con el grado de impacto salarial de los impuestos sobre la nómina. Dicho análisis fue realizado por los autores, a través de estudios de carácter empíricos, de los efectos de los impuestos sobre la nómina en el mercado laboral, bajo una muestra de trabajadores que tienen cumplidos más de 60 años, encontrando que la tasa reducida del impuesto sobre la nómina en Singapur tiene un gran efecto en los salarios sin cambios en el empleo.
Suecia
Sáez, Schoefer y Seim (2019) señalan que, utiliza datos administrativos para analizar un gran recorte de la tasa de impuestos sobre la nómina pagado por el empleador para los trabajadores jóvenes en Suecia. Las empresas que emplean a muchos trabajadores jóvenes, de acuerdo con los autores, reciben una ganancia impositiva mayor y se expanden inmediatamente después de la reforma: aumentan el empleo, el capital, las ventas y las ganancias.
República Checa
El Economista (2020) señala que, el Gobierno pretende impulsar el consumo y amortiguar la caída económica. La rebaja de impuestos incrementará el déficit público en 3.000 millones y que La República Checa tiene una de las deudas públicas más bajas de Europa. Advierte el propio autor que, La República Checa reducirá el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRFP) el próximo año.
Australia
Señala Vila (2022) que en Australia las rentas del trabajo están sujetas al pago del income tax (equivalente al IRPF) y al Medicare Levy, un impuesto adicional cuyo fin es financiar el sistema sanitario. En este sentido, el mismo autor señala que Australia no tiene pagos a la seguridad social. Asimismo, el mismo autor afirma que, el impuesto de la renta en Australia es progresivo y tiene 5 tramos distintos. Al mismo tiempo, señala el autor que, los primeros 700 dólares australianos que haya que pagar en impuestos están exentos.
Marruecos
De acuerdo con la Oficina Económica y Comercial de España (2021), el sistema fiscal marroquí comprende tres tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Marruecos, existen dos niveles de imposición, el estatal y el local. Seguidamente, la Administración Central gestiona la emisión y recaudación de los impuestos locales, cuyos ingresos entrega a los municipios. Además, en dicha nación el Impuesto sobre la Renta (Impôt sur le Revenu o IR) grava las rentas obtenidas por las personas físicas y por las personas jurídicas no sujetas al Impuesto de Sociedades. Las rentas derivadas de explotaciones agrícolas.
Cuba
De acuerdo con la OCDE (2022) en 2020, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB presentó variaciones considerables a nivel internacional, como un 37.5%, en Cuba. Entre 2019 y 2020, este indicador se redujo en 20 países, en gran medida, como consecuencia del impacto del COVID-19. En comparación, en 2020, el promedio de recaudación tributaria como proporción del PIB en los países miembros de la OCDE aumentó 0.1 p.p.
Estados Unidos
De acuerdo con Rodríguez (2021) señala que existen impuestos estatales y también locales, en apoyo a lo señalado por los cálculos de The Tax Foundation. De esta manera, la misma autora explica que se logró determinar cuáles son los 10 (Diez) Estados en los que más impuestos estatales al salario se pagan. Asimismo, la misma autora señala cuales son los 10 (Diez) Estados que menos gravan a los residentes por dicho concepto. Dichos cálculos, tal y como lo señala la autora fueron realizados y publicados por la The Tax Foundation, consistente en un grupo de expertos con sede en Washington, DC, fundado en 1937 por un grupo de empresarios prominentes con el fin de monitorear las políticas de impuestos y gastos de las agencias gubernamentales.