El sistema fiscal empieza y termina en el ciudadano. Primero, de éste se extraen recursos económicos (e.g., impuestos, derechos, contribuciones, recursos naturales) y, posteriormente, mediante las políticas de gasto público, se le regresa en forma de bienes y servicios públicos (e.g., educación, atención a la salud, impartición de justicia, infraestructura). Dicho intercambio se da en un contexto fiscal que cambia año con año, tanto por razones políticas, como económicas.
El sistema fiscal se compone, principalmente, de las políticas plasmadas en la ILIF (i.e., recaudación) y en el PPEF (i.e., gasto público). Estos documentos se discuten, modifican y aprueban en el Congreso de la Unión. De esta forma, un sistema fiscal se considera progresivo cuando se recauda más de los que más tienen y cuando beneficia más a los que menos tienen.
El objetivo de este análisis es entender que el flujo monetario del sistema fiscal puede analizarse desde una perspectiva del ciudadano: quién paga y quién recibe. Para lograr lo anterior, se utilizarán los diagramas Sankey (figuras 1 y 2).
Análisis de la Incidencia Fiscal en México
La incidencia del sistema fiscal en la economía y en la distribución del ingreso es dependiente a los supuestos con los que ésta se pretenda calcular. Para el primer punto, se supuso que, tanto los ingresos petroleros, como los ingresos propios de los organismos y empresas públicas, son propiedad de todos los mexicanos. Para el segundo punto, se hicieron dos escenarios: uno, donde se distribuye el gasto total de las diferentes funciones en el PPEF; y, dos, donde, además de lo anterior, se identifican los salarios del gobierno y se distribuyen a la población que reportó trabajar en actividades gubernamentales.
Lo anterior es una identificación del flujo monetario a los individuos, incluyendo a los trabajadores del Estado como población beneficiaria del mismo sistema fiscal al cual son parte. La figura 1 muestra la incidencia, inicial y final, del sistema fiscal, cuando se considera que los ingresos petroleros y las empresas y organismos públicos son propiedad de todos los mexicanos, así como cuando se supone que el gasto total en las diferentes funciones del PPEF terminan como beneficio a la población. Particularmente, los deciles del I al V (i.e., el 50% más pobre del país) aportarían 4.0% del PIB y recibirían un 4.5% del PIB (12.5% más en beneficios de lo que se contribuyó).
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La figura 2 muestra la incidencia, inicial y final, del sistema fiscal, cuando se considera que los ingresos petroleros y las empresas y organismos públicos son propiedad de todos los mexicanos, así como cuando se identifica los salarios del gobierno como beneficio único de los trabajadores del Estado. Asimismo, los deciles del I al V aportarían 4.0% del PIB, pero recibiendo ahora un 3.9% del PIB (2.5% menos en beneficios de lo que se contribuyó). Dado que existen funciones del gasto público intensivos en mano de obra (e.g., doctores y enfermeras para la atención a la salud, maestros y directivos para la educación), el beneficio del sistema fiscal puede tener variaciones según los supuestos de beneficios y de costos de operación.
Por otro lado, los salarios del gobierno deben asimismo reducirse del gasto a la «población beneficiaria», para distribuirlo a los trabajadores del Estado. El gasto en servicios personales fue distribuido según el ingreso por salarios reportados por los individuos, cuando éstos respondieron trabajar en actividades gubernamentales. Para ello, se emplearon los criterios de medición de la pobreza propuestos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
El Concepto Tributario y la Pobreza en México
En la actualidad, el uso del concepto de pobreza ha aumentado, en vez de aminorarse, debido a que funge como pedestal a la llamada condición social. Desde la perspectiva del sistema tributario, es notable el impacto penetrante que posee en el tema de pobreza; directamente, por su papel en la distribución de los recursos e, indirectamente, por sus efectos en los estímulos enfocados a las decisiones económicas.
Este boletín abordará el concepto tributario, específicamente el Impuesto Sobre la Renta (ISR), así como su impacto recaudatorio y su incidencia en la población pobre de México para el 2010. Para esto, se emplearán los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, propuestos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
El primer dilema a resolver, implica la elección de un criterio (o varios) de pobreza y, posteriormente, se necesita establecer aquellos individuos que cumplen con dicha valoración y los que no. De acuerdo con estimaciones de dicho organismo público, empleando información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010, 21.2 millones de mexicanos presentaron pobreza alimentaria, simbolizando el 18.8 por ciento de la población. En cuanto a pobreza por capacidades, el porcentaje es mayor, siendo éste de 26.7 por ciento; y un 51.3 para pobreza patrimonial.
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De manera que CONEVAL, bajo los lineamientos del artículo 36 de la LGDS, presenta una metodología multidimensional. Posibilitando la determinación de tres espacios analíticos inherentes a la investigación sobre la pobreza: i) enfoque de bienestar económico, ii) desarrollo social y iii) contexto territorial.
Con relación a este nuevo enfoque de medición, el CONEVAL publicó que, a nivel nacional, entre 2008 y 2010, aumentó el porcentaje de la población en situación de pobreza de 44.5 por ciento a 46.2 por ciento (48.8 millones a 52.0 millones).
El Impuesto Sobre la Renta (ISR) en México
El impuesto más significativo en México, en términos recaudatorios, es el ISR que, para el 2010, representó el 47.7 por ciento de ingresos tributarios presupuestarios del sector público. El anterior se encuentra catalogado, dentro de la estructura tributaria, como un impuesto directo, ya que grava a la persona (física o moral); de manera que la carga tributaria recae directamente sobre ésta.
Para este impuesto, existen deducciones autorizadas en la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR); es decir, gastos que la ley permite descontar del ingreso base para determinar el impuesto a pagar. Otro tema relevante a mencionar sobre la LISR, es el subsidio al empleo (Artículo Octavo Transitorio); el cual estipula un apoyo por parte de Hacienda al trabajador, cuando éste último recibe aproximadamente hasta 4.2 salarios mínimos.
El mecanismo consiste en una serie de diez rangos, el primero considerando ingresos hasta de 1,768.9 pesos, con un subsidio para el empleo mensual de 407.0 pesos y, el último, hasta 7,382.3 pesos, con subsidio de 217.6 pesos (el cual disminuye progresivamente). Cabe resaltar que estos subsidios deberán ser descontados del ISR a pagar por parte del trabajador. En caso de que éste sea mayor al impuesto, el empleador deberá entregar la diferencia que se obtenga.
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Tomando en cuenta el preludio anterior sobre esta tasa impositiva, el siguiente avance, para el objetivo de este boletín, es observar la distribución de todas las fuentes de ingreso sujetas al impuesto. A nivel nacional, los ingresos laborales representan el 63.0 por ciento del ingreso total bruto, mientras que aquellos pertenecientes a actividades profesionales o empresariales es del 17.8 por ciento y los no laborales del 19.3 por ciento. Estructura parecida en los primeros dos y el último decil; población que recibe un mayor porcentaje de ingreso por actividades no laborales que por profesionales o empresariales.
En primera instancia, se aprecia que el 73.0 por ciento de la población perteneciente al último decil, son trabajadores formales, 14.3 veces más que aquellos del primer decil. Evidenciando que, aproximadamente, 94.9 por ciento de la población correspondiente al primer decil, carece, supuestamente, de toda forma de protección social.
En segunda instancia, e iniciando formalmente el análisis de la distribución del pago del ISR per cápita, se observa que el pago promedio anual de un individuo considerado dentro del último decil, es de 49,270.3 pesos, mientras que el del quinto decil es de 105.5 pesos. Traduciéndose en un 18.9 por ciento del ingreso destinado a pago del ISR por parte del decil diez y un 0.3 por ciento del quinto decil.
Aunado a lo anterior, es de notarse la alteración que se presenta en los primeros deciles, debido al efecto del subsidio al empleo. Es decir, dado que es difícil determinar quién fue el beneficiario, si el empleado o el empleador, no se pueden interpretar estas cifras como una transferencia de recursos por parte de Hacienda a una persona (física o moral) en particular. Lo único que se puede concluir es que estos montos, independientemente del beneficiario real, simbolizaron un gasto fiscal por parte de Hacienda.
Así mismo, al emplear la definición de pobreza por ingresos, se distingue que el 10.1 por ciento de la población por debajo de la línea de pobreza alimentaria son trabajadores formales. En otras palabras, por cada trabajador formal considerado pobre alimentario, existe, aproximadamente, nueve trabajadores informales.
Encima, al valorar el pago promedio per cápita anual del ISR, se aprecia que los no pobres por ingresos pagan 14,819.5 pesos, mientras que los individuos por debajo de estas tres líneas de pobreza simbolizan un gasto para el gobierno de 2,029.5 pesos. En cuanto al porcentaje del ingreso destinado al ISR, la población fuera de las definiciones de pobreza por ingresos consigna un 13.0 por ciento.
Finalmente, al examinar la definición multidimensional de la pobreza, se distingue lo siguiente: i) casi el 100 por ciento de los no pobres y no vulnerables son considerados trabajadores formales (6.1 veces más que los pobres multidimensionales y 4.0 veces que los vulnerables por carencias); ii) el 3.5 por ciento de los vulnerables por ingresos son trabajadores informales y iii) un individuo sin carencias sociales y con ingresos superiores a la LBE paga en promedio 18,904.4 pesos anuales de ISR, mientras que un vulnerable por carencias paga 7,646.6 pesos y los pobres multidimensionales y vulnerables por ingresos representan un costo al gobierno. En cuanto al porcentaje del ingreso destinado al ISR, presenta un orden equivalente.
Conclusiones sobre la Incidencia del ISR en México
Durante los últimos 20 años, se ha presenciado una imponente atención internacional enfocada a la reducción de la pobreza desde las diversas esferas de la sociedad. Apoyándose en esta percepción, este análisis examinó el impacto recaudatorio e incidencia del ISR en diversos grupos sociales del país.
En primera instancia, se analizó la distribución porcentual del ingreso, resaltando que la distribución por decil de ingresos laborales, es más uniforme que el resto de las fuentes de ingreso (en promedio 66.8 por ciento). En segunda instancia, se consideró el número de trabajadores formales para cada conjunto de individuos por decil de ingreso y pobreza. Se aprecia que menos de la mitad de la población a nivel nacional posee un trabajo formal (42.4 por ciento).
En los tres ordenamientos, de la población pobre de trabajadores formales en México empleados en este análisis, se observa que los individuos del décimo decil, no pobres por ingresos y no pobres multidimensionales ni vulnerables, son aquellos que soportan la mayor carga del impuesto (76.9, 101.0 y 84.1 por ciento respectivamente). Así mismo, en los tres escenarios, se revela el efecto del subsidio al empleo.
En conclusión, se advierte que los trabajadores formales no pobres por ingresos (representando el 57.9 por ciento de los trabajadores) aportan el 101.0 por ciento del ISR.
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