A finales de los años setenta se formaliza en México el esquema de la coordinación fiscal entre los distintos órdenes de gobierno con la finalidad de evitar la superposición de gravámenes federales, estatales y municipales, lo que producía cargas fiscales excesivas en los contribuyentes.
En 1979 se creó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) que actualmente rige las relaciones entre los tres órdenes de gobierno, a través del cual, por primera vez en el país, se dispone distribuir participaciones a entidades federativas y municipios de los recursos derivados del total de los impuestos federales.
Originalmente la Ley estableció dos fondos:
- General de participaciones (FGP), que se constituyó con 13% del total de la recaudación federal por concepto de impuestos.
- Financiero complementario de participaciones (FCP), con 0.37% de ese mismo total.
Una década después, en las fórmulas de distribución de las participaciones en ingresos federales se introdujo la variable poblacional, así como indicadores aproximados de la actividad económica (e.g. impuestos asignables).
Para este replanteamiento de la relación fiscal entre los tres órdenes de gobierno se argumentó la generación de mejores incentivos para fortalecer sus haciendas públicas, al fomentar la recaudación y la actividad económica, empero, al redefinir la estructura de la fórmula, la distribución de las participaciones muestra una estrecha relación con el comportamiento poblacional, lo que neutraliza la influencia del resto de las variables.
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Por otro lado, debido a que la información del Producto Interno Bruto por entidad federativa se utiliza en términos nominales, contrario a conseguir el objetivo de hacer que las participaciones en ingresos federales incentiven la dinámica económica, genera importantes sesgos, ya que no se toma en cuenta el efecto de los precios en dicha variable.
Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
En el año 2008, producto de una reforma hacendaria en materia de federalismo fiscal entraron en vigor nuevas fórmulas y variables para determinar la asignación estatal de las participaciones en ingresos federales.
Con base en ello, se fijó el monto nominal de las participaciones recibidas por entidad federativa en el año 2007 para distribuirse junto con el incremento del FGP respecto a dicho año base, en función de los aumentos en la actividad económica, medida a través del Producto Interno Bruto de las entidades federativas (60%), del incremento en la recaudación local (30%) y del nivel de recaudación local (10%).
Por otra parte, de acuerdo con el ejecutivo federal, la incorporación de la recaudación de las entidades federativas implica un incentivo importante para mejorar las haciendas locales, ya que incorporar el cambio y del nivel de la recaudación de éstas permite premiar, tanto a las que ya han realizado esfuerzos para incrementar su recaudación y que, por lo tanto, es más difícil aumentarla, así como a las entidades cuyo potencial de incrementar su recaudación es mayor.
Sin embargo, al tratar de fortalecer la relación entre las participaciones per cápita y las variables utilizadas en ella, no se consideraron algunas circunstancias primordiales que de facto provocan distorsiones en la distribución de los ingresos entre las entidades federativas.
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Análisis de las Variables y su Impacto
De igual forma, la recaudación de impuestos y derechos por entidad federativa, sigue el mismo comportamiento que el coeficiente poblacional, por lo que resulta evidente que los ingresos que los estados y la Ciudad de México reciben y recibirán por participaciones del FGP estarán en función de la dinámica que la variable poblacional tome.
A partir de 1991 y hasta 1999 la información de esta variable, de acuerdo con la LCF, se tomaba de la última información oficial que hubiera dado a conocer el INEGI al iniciarse cada ejercicio.
En el año de 2005 la ENE fue sustituida por la Encuesta nacional de ocupación y empleo (ENOE) y, a partir de mayo del mismo año, es la fuente de información que se emplea para el cálculo del FGP.
En consecuencia, al analizar en el tiempo el comportamiento de la variable poblacional se identifica un problema estructural que impacta a todas las entidades federativas, ya que las estimaciones de población de la ENOE, al considerar los ajustes que éstas sufren con los censos y conteos, se observa que no es temporalmente consistente, ya que subestima o sobreestima el número de habitantes a nivel nacional y como resultado, el de cada entidad federativa.
La Gráfica 3 muestra el número de habitantes que la ENOE utiliza trimestralmente para el cumplimiento de su objeto, se consideran los ajustes que lleva a cabo, incluso de manera retrospectiva.
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Es importante destacar que el nivel de la serie que se observa, con base en los ajustes señalados, es mayor incluso que la serie de datos de la ENOE después del censo 2000 y del conteo 2005.
En ese sentido, se observa que la variable poblacional sufre diversos ajustes en el tiempo, incluso de manera retrospectiva, que la ubican en distintos niveles en función del trabajo desarrollado por las instituciones competentes.
No obstante, para efectos de la distribución de las participaciones en ingresos federales no existe actualización que permita compensar la pérdida que experimentan en sus haciendas públicas las entidades federativas a las que se les subestimó la población.
Para ilustrar la importancia que tiene la fuente de información, supongamos que en lugar de utilizar el número de habitantes que estima trimestralmente la ENOE se hubieran considerado las cifras de los censos y conteos.
Si consideramos ahora la distribución con base en las fórmulas producto de la reforma hacendaria en materia de federalismo fiscal del año 2007, se observa que 12 estados dejaron de percibir más de 18,000 millones de pesos.
En la LCF se definió que 60% del FGP se distribuiría a partir del crecimiento del PIBE, por lo que es uno de los componentes más importantes para definir los ingresos de las entidades federativas.
Al respecto, se utiliza la información de dos años consecutivos de cada entidad federativa bajo la relación PIBi,t-1PIBi,t-2.
Sin embargo, los datos utilizados corresponden a valores nominales, por lo que la relación que se observa, y que incide en la distribución entre las entidades federativas, incluye las variaciones de precios que se dan en los distintos componentes del Producto Interno Bruto de cada entidad federativa.
Si consideramos cuál hubiera sido el comportamiento de la relación PIBi,t-1PIBi,t-2 de haberse utilizado los valores reales, la historia hubiera sido muy distinta a la que se observó, ya que los recursos tendrían una distribución totalmente diferente.
Si comparamos los recursos recibidos por las entidades federativas con la información nominal, como se hace actualmente-, con lo que éstas hubieran obtenido de haberse empleado el valor real del PIBE, se observa que a 13 de ellas les hubieran correspondido mayores participaciones.
A favor de ello debe decirse que ha mejorado la oportunidad de la información, de tal suerte que, para la distribución de las participaciones de diciembre de 2015, se utilizó el PIBE de 2013 y de 2014.
Esto sugiere que existen ciertas rigideces en el SNCF, que apuntan, sobre todo, en dos direcciones, la primera de ellas es la marcada dependencia de los ingresos estatales en los recursos federales que recibe (en algunos casos éstos son superiores a 90%), lo que limita su margen de actuación respecto a la autoridad federal.
Esta información, aun y cuando no presenta un error estadístico propiamente dicho, tiene una característica particular sobre la que es oportuno reflexionar para abonar la discusión.
Este mecanismo de validación, que permite que la información que se utiliza para la distribución de participaciones sea distinta a la de las cuentas públicas, da por resultado que los criterios de asignación sean subjetivos, lo que no brinda certeza jurídica y puede inhibir el esfuerzo adicional de las entidades federativas para incrementar su recaudación.
Conclusiones
No obstante, la elección de la información de estas variables muestra diversas contradicciones respecto a los objetivos por los que se justificó su instrumentación, ya que neutralizan los incentivos que se esperaría generaran.
En el caso de la población, la principal fuente de información utilizada hasta ahora proviene de una encuesta cuyo objeto es distinto a capturar la dinámica demográfica del país, lo que da por resultado que se sobreestime o subestime el número de habitantes con el que cuenta cada entidad federativa.
A reserva de un análisis posterior más detallado, con la información actualmente utilizada en las fórmulas de distribución no es evidente que los incentivos de fomento a la recaudación y la actividad económica se estén materializando, por el contrario, se observa que el desarrollo de las haciendas estatales, incluida su política de impulso a la economía regional, está separada de la distribución de participaciones en ingresos federales.
Por consiguiente, es difícil que la planeación gubernamental estatal contenga estrategias vinculadas tanto al desarrollo económico como al fortalecimiento de sus haciendas públicas.
Mejorar la información que se utiliza para la asignación de las participaciones no implica, necesariamente, modificar la LCF, lo cual facilita su instrumentación.
Tabla 1. Ganancia/pérdida acumulada en el FGP, ENOE vs. Censos y Conteos (Julio 2003 - Diciembre 2007)
| Entidades Federativas | Recursos Adicionales (Millones de Pesos) |
|---|---|
| Entidad 1 | XXX |
| Entidad 2 | YYY |
| ... | ... |