El objetivo del presente artículo es analizar el sistema de transferencias intergubernamentales en Francia, su situación actual y el debate sobre su futuro. Las transferencias, por su magnitud, son la segunda fuente de ingresos de las colectividades locales francesas y su uso es fundamentalmente para favorecer la igualdad. Sin embargo, hay algunas evidencias de que están causando una baja presión fiscal de las colectividades locales sobre sus contribuyentes.
Introducción a las Finanzas Locales en Francia
El objetivo de esta investigación es analizar la evolución reciente de las finanzas locales en Francia, Estado unitario que ha iniciado el reconocimiento de la esfera local a través de un proceso de descentralización y que durante los últimos 30 años ha presentado cambios permanentes dirigidos a profundizar este proceso. Las cuestiones a resolver a lo largo de este trabajo son ¿qué importancia tienen las finanzas locales en las finanzas públicas francesas? ¿este país enfrenta actualmente una crisis de las finanzas locales? ¿cuáles son los nuevos objetivos asignados a las finanzas de las colectividades territoriales? ¿cuál es el fundamento fiscal del principio de la libre administración de las colectividades locales? ¿qué escenarios se plantean para el futuro de las finanzas locales francesas?
Para resolver estas cuestiones se utiliza el método hipotético-deductivo cuyo punto de partida está constituido por los supuestos de la teoría de las finanzas locales, tomados como criterios de elección de las variables que integran el modelo planteado como escenarios del futuro de las finanzas locales, el cual se buscará comprobar lógicamente. En el primer apartado de este trabajo se estudian las características de las finanzas locales francesas, en el segundo se analizan las transformaciones de la gestión financiera local, y en el último apartado se revisan algunos escenarios del futuro de las finanzas locales.
¿Crisis de las Finanzas Locales?
Para explicar la estructura, así como la coyuntura, y determinar el posible modelo futuro que tome en cuenta la especificidad de las finanzas públicas francesas, el estudio se enfoca principalmente al análisis de la tendencia del comportamiento de las haciendas locales durante un periodo de 30 años. Resulta importante señalar que las finanzas locales fueron consideradas secundarias por largo tiempo.
A finales del siglo XIX (1884) se establecía escuetamente en la legislación que el consejo municipal tenía por función regular, a través de deliberaciones, los asuntos de los municipios sin precisar la naturaleza de los asuntos, lo cual, explican algunos autores (Cabannes, 2007; Buisson, 2009), se debía a que la vida municipal se reducía a la gestión del patrimonio, a la seguridad vecinal, a la enseñanza y al cuidado de los bosques. Así, las funciones del consejo municipal se circunscribían a emitir algunos reglamentos y votar un presupuesto, así como organizar fiestas y ceremonias.
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La evolución ulterior confirma un incremento inexorable de los gastos locales, así como de las funciones a cargo de los municipios derivadas de la intervención creciente de las colectividades locales (y del sector público en general) en el terreno económico y social; de esta manera, las municipalidades tomaron directamente a su cargo ciertas necesidades públicas que el sector privado no podía seguir satisfaciendo. La necesidad de reconstruir al país después de la Primera Guerra Mundial, así como la crisis económica de 1929, es un elemento decisivo que obliga al sector local a realizar un número muy importante de equipamientos colectivos (Brunet-Léchenault, 2000).
Después de la Segunda Guerra Mundial, en concordancia con las teorías keynesianas que predominaban entonces, la expansión del Estado de bienestar discurre en paralelo al aumento muy apreciable de peso de los gobiernos locales. El Estado delega progresivamente a las colectividades territoriales un número mayor de tareas. Esta etapa está caracterizada por la fuerte expansión del gasto público local, consecuencia del aumento de necesidades de servicios locales, tanto por el crecimiento de su demanda como del costo real de operación (Greffe, 2005). Por esto los gastos locales de inversión y, por lo tanto de funcionamiento, se incrementan considerablemente. Asimismo, se observa una demanda de infraestructura que se incrementa incesantemente como consecuencia de la aparición de nuevas necesidades ligadas a la expansión industrial y un modo de financiamiento inadecuado.
A lo largo de esta evolución, los recursos de las colectividades territoriales se caracterizaron por la insuficiencia de sus ingresos fiscales y dieron lugar a tensiones financieras en el plano local (Teyssier, 2006), y a una crisis de las finanzas locales que se trató de remediar con una serie de reformas propuestas a principios del siglo XX; como se observa, el fenómeno no es realmente nuevo. Esta crisis financiera local tiene también sus raíces profundas en el papel que las colectividades locales son llamadas a ejercer dentro de la evolución general de la sociedad, lo cual ha generado problemas que no han podido ser remediados debido a la ineficacia técnica y al volumen de medios financieros de que disponen. Se puede observar, por consecuencia, no un problema reciente sino más bien una cuestión recurrente presentada en contextos diferentes según las épocas.
El Nuevo Rol de las Finanzas Locales
Se puede decir que la segunda mitad de los setenta se caracterizó por el incremento en el precio del petróleo y por una atención mayor a las estructuras y mecanismos financieros públicos debido a los problemas presupuestarios y financieros, así como por las controversias teóricas suscitadas por los efectos y dificultades del modelo de Estado benefactor. También el impulso de diferentes escuelas económicas, por ejemplo la del Public Choice de Chicago o la escuela de Friedrich Hayek de Austria, contribuyó a la renovación de tesis económicas liberales que sostienen la idea de sustituir las políticas keynesianas por una política de oferta que implica un gran movimiento de liberalización de la economía y, por tanto, una salida del Estado del mercado, así como por la adopción de un modelo de gestión del sector público a imagen de las empresas privadas.
Paralelamente, la liberalización significa también un redireccionamiento de los fondos públicos en el terreno económico (para apoyar a las empresas por la vía de incentivos fiscales) y por consecuencia una redefinición de las políticas públicas. El Estado igualmente preconiza que las colectividades territoriales adquieren una parte muy importante de responsabilidad en esta dinamización de corte económico y social (Greffe, 2005). La descentralización se convierte también en uno de los conceptos importantes de las teorías económico liberales, ya que ellas buscan un campo de intervención económico susceptible de alcanzar la libertad de mercado. Las colectividades territoriales se consideran capaces de participar activamente, acompañar o coadyuvar al desarrollo económico. Esto dentro del mismo cuadro de análisis que considera a los administradores locales como los animadores económicos, con vocación a suscitar o catalizar las energías para impulsar un desarrollo económico local, campo en el que uno de los principales problemas es la localización de las empresas y la provisión de la infraestructura necesaria (Tulard, 2006).
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Así, los administradores locales pueden favorecer e incitar la implantación de establecimientos en un determinado territorio. Esto se encuadra en un contexto de ideas que se orientan a una nueva función, al considerarse a las finanzas locales y más precisamente a la gestión de los recursos locales como un medio de primera importancia para generar el desarrollo económico local o para contribuir a su expansión (Gevart, 2006). Así, es hasta un periodo reciente que se reconoce su papel relevante en las finanzas públicas.
Hoy en día, las colectividades locales se han convertido en actores esenciales de las sociedades contemporáneas. Sus actividades se extienden a múltiples sectores de la vida colectiva y su campo de competencia es muy diverso: ordenación territorial, la lucha contra la exclusión, la enseñanza, los transportes, la cultura y otros (Boeuf y Magnan, 2009). Además de que la estructura del presupuesto tiene un efecto importante en la primera ronda de votación para la elección de autoridades municipales (Cassette et al., 2013).
Estadísticamente se puede observar que los gastos de la administración pública local representaron 52.7% de los gastos de la administración pública central en 2008, dicha participación ha mostrado una tendencia ascendente durante el periodo 1978-2008. Como se observa en la gráfica 1, el crecimiento de los gastos de la administración pública local fue mayor (726.2%) que los correspondientes al gobierno central (318.6%) en el periodo señalado anteriormente.
Es importante señalar que este crecimiento se explica por los gastos derivados de la descentralización. En 1978 los gastos locales representaban 8% del PIB y se incrementaron a 11% treinta años más tarde; pero si no se consideraran los gastos por la descentralización, representarían un poco menos de 2% (Laurent, 2009). Igualmente, los gobiernos locales desempeñan un papel clave en el conjunto de la inversión pública. Ello es indicativo del carácter de los servicios prestados por estos gobiernos y sirve para subrayar la importancia de la actividad local en términos macroeconómicos y de estabilización. En 1978 realizaron 59.1% de la formación bruta de capital fijo; mientras que en 2008 alcanzó la cifra de 76.7%, resultado de las tendencias de crecimiento que se observan en la gráfica 2 (incremento de 587.8% durante el periodo 1978-2008).
Por otra parte, en la gráfica 3 se constata también que al igual que los gastos, los ingresos locales tienen cada año un peso mayor. En 2008 representaron 58.6% de los ingresos de la administración pública central; en 1978 significaban solamente 30.1%. Así pues, pareciera inadecuado designar crisis de las finanzas locales a una situación financiera que globalmente presenta una evolución a la alza. Por ejemplo, las necesidades de financiamiento de la administración pública local durante el periodo 1978-2008 crecieron 115% como puede verse en la gráfica 4. Es inevitable que las colectividades locales, al igual que numerosas instituciones públicas o privadas, tengan que enfrentar importantes cambios en su ambiente interno y externo que implican una renovación constante y por lo tanto una necesidad creciente de medios financieros.
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La Disciplina Presupuestaria
Sin duda, el fenómeno más importante dentro de las transformaciones de las finanzas públicas de los últimos 30 años es el desarrollo de una cultura financiera nueva, una cultura marcada por el liberalismo económico, el problema del incremento de los gastos públicos y, más aún, el de la racionalización de la gestión. Esta cultura ha sido en gran parte inducida y se puede decir forzada por las normas y la lógica de la construcción de la Unión Europea (Aubouin y Moraud, 2006).
Las transformaciones del sistema financiero público producidas en los últimos años han girado en torno a la unión económica y monetaria; fundamentada en la disciplina presupuestaria, lo que algunos autores denominan regla de oro (Fabbrini, 2013). Esta disciplina se entiende, en primer lugar, respecto de un cierto número de criterios financieros tales como la limitación del endeudamiento público y del déficit público y, por supuesto, el equilibrio presupuestario; criterios que se relajaron a raíz de la crisis financiera del 2010 y que, en la actualidad, tienden a retomarse.
En el caso francés, si bien el déficit de la administración pública local creció de manera importante en el periodo 1978-2008, como se observó en la gráfica 4, resulta que pasó de representar 17.6% del total de sus ingresos de 1978 a solamente 4.0% en 2008, como puede constatarse en la gráfica 5. En términos generales, los gobiernos locales han utilizado la deuda para financiar un incremento real del patrimonio de las colectividades locales y en ningún caso para cubrir una insuficiencia de sus ingresos corrientes (Tulard, 2006).
En segundo lugar, la disciplina presupuestaria se basa en un enfoque global de las finanzas públicas entendidas como un todo que comprende las finanzas del Estado, de las colectividades locales y de los organismos de seguridad social. Este enfoque que no separa de manera absoluta los diferentes sectores de finanzas públicas conduce también a admitir que las compensaciones entre los diferentes componentes o el debilitamiento de uno de ellos es susceptible de debilitar al conjunto interdependiente, por ejemplo, de impedir satisfacer los compromisos plurianuales derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Lo anterior, hace pensar inevitablemente en el peligro potencial de descontrol que pueden representar los millares de colectividades locales en las cuales las disparidades de riqueza, de población y de superficie, causan una gran diversidad de poder de decisión (Aubouin y Moraud, 2006). A fin de responder a tal riesgo, que es calificado de riesgo sistémico, se ha propuesto instituir un control central que reduzca o suprima la autonomía financiera local, lo que remite inmediatamente a cuestionar la descentralización o por lo menos a otra concepción que distingue la autonomía de gestión de la autonomía de decisión. En cualquier caso, la problemática a resolver es de orden político, ya que concierne finalment...