El objetivo de este artículo es revisar desde una perspectiva empírica el rol e importancia de la política fiscal anticíclica aplicada en la economía estadounidense para el período 1929-2001. Nuestra hipótesis es que ésta no sólo hizo frente a circunstancias recesivas y especiales, sino que es una fuente significativa para el crecimiento de dicha economía y contribuye a mejorar el nivel de ingreso y bienestar de las generaciones presentes y futuras.
Historia de la Política Fiscal Norteamericana
En primer lugar, se presenta una breve reseña de la historia de la política fiscal norteamericana. En segundo lugar, se describe la política fiscal anticíclica norteamericana; se analiza su origen como respuesta al bajo crecimiento o contracción del gasto del sector privado. Se examina la relación de ésta con los principales agregados macroeconómicos tales como los resultados en las finanzas públicas, la inflación, la evolución de las tasas de interés y la cuenta corriente de la balanza de pagos observada en el período bajo análisis.
La era de Hoover y Roosevelt
Sin discutir los pormenores relativos a los aspectos estructurales y financieros del origen de la crisis de los años treinta es interesante anotar que en el gobierno republicano de H. Hoover (1929-1932) se implantaron algunas medidas que no fueron suficientes para hacer frente a la recesión. Las medidas fueron tardías, ya que recién en 1932 se emiten bonos garantizados por el gobierno federal para prestar dichos recursos a los bancos, compañías de seguros, empresas de ferrocarriles y otros negocios en dificultades financieras. Asimismo, en forma innovadora, la agencia Federal Farm Board estableció controles en la producción agrícola para reducir la sobreproducción y coadyuvar a establecer mejores precios agrícolas.
F. Roosevelt (1933-1945) prometió en su campaña política, en la lógica neoclásica, recortar en 25% el gasto público y balancear el presupuesto; sin embargo, al asumir el poder se establecieron numerosos programas que incrementaron el nivel de gasto y déficit público a niveles nunca antes observados en la economía norteamericana. A partir de 1933 se implantó un gran programa de ayuda de emergencia cuyo objetivo era crear empleos y estimular la economía: el New Deal for the American People cuyos subprogramas a menudo eran contradictorios, pragmáticos y experimentales. El gobierno inicia en marzo de 1933 con el Emergency Banking Act que permite hacer frente a la crisis bancaria; por otra parte, se establecen los seguros de depósito a través del Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC).
Los programas de gasto público de mayor impacto anticíclico fueron el Civil Works Aministration (CWA), Civil Conservation Corps (CCC), Public Works Association (PWA), Work Progress Administration (WPA) y Tennessee Valley Authorithy (TVA). El CWA dio trabajo a cuatro millones de desempleados en la construcción y reparación de caminos, aeropuertos, parques, entre otros. El CCC fue un programa ambiental para restaurar bosques, playas y parques y entre 1934-1937 ocupó a 2.5 millones de trabajadores solteros. El PWA operó entre 1935-1943 cuya labora era construir o reparar escuelas, hospitales, aeropuertos, entre otros, y generó empleo para ocho millones de trabajadores.
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Algunos programas tuvieron también una clara orientación sectorial tales como el National Industrial Recovery Act (NIRA), Agricultural Adjustment Act (AAA) y el Farm Security Administration (FSA). El NIRA se estableció con el objetivo de ayudar a los negocios y a los trabajadores al permitir asociaciones comerciales en las industrias, regular los salarios, las condiciones de trabajo, la producción y los precios. En el campo regulatorio se estableció la Securities and Exchange Commission (SEC) para supervisar el mercado de valores y contribuir a reformar el sistema bancario. En la National Labor Relations Act (Wagner Act) y en la Fair Labor Standards Act de 1938 se fortalece el rol de los sindicatos, se establecen los salarios mínimos y se limita el trabajo infantil.
Entre 1937 y 1938 se produjo una nueva recesión como resultado de las políticas orientadas a equilibrar el presupuesto público a través de la reducción en el correspondiente nivel de gasto; sin embargo, ante el notable incremento del desempleo se abandonaron los esfuerzos por equilibrar el presupuesto y en la primavera de 1938 se lanzó un programa de gasto de US$5 000 millones para incrementar el poder de compra de la población.
Política Fiscal después de la Segunda Guerra Mundial
La principal preocupación de la posguerra fue la de evitar una crisis similar a la de los años treinta. El instrumental para enfrentarla era el previo que había sido exitosamente utilizado en ese episodio y durante la segunda guerra mundial. Al inicio del período de D. Eisenhower (1953-1960) se observó una recesión similar a la ocurrida en la posguerra, al parecer como resultado de los recortes en los programas de gasto público federal, pero que fueron compensados por los programas de gasto estatales y locales, mayores exportaciones netas y mayor consumo privado, incentivados por los recortes en impuestos a los ingresos y por los estabilizadores automáticos en operación tales como los pagos de los seguros al desempleo, la reducción de la recaudación por impuesto a la renta, los precios de apoyo a los principales productos agrícolas y el incremento de los pagos por seguridad social instaurados durante el período de Roosevelt.
La economía fue un tema claro en las elecciones de 1960. El demócrata J.F. Kennedy (1961-1963) prometió movilizar la economía a través de un mayor énfasis en el pleno empleo y el crecimiento económico, logrando la victoria sobre su rival, el vicepresidente republicano R. Nixon. La puesta en marcha de la política expansiva se dio recién en la administración de L. Johnson (1963-1968) a través del recorte de los impuestos que tuvieron éxito en reducir las tasas de desempleo.
A partir de los años sesenta el desequilibrio en la balanza comercial de la balanza de pagos de Estados Unidos generó que los bancos centrales extranjeros elevaran sus tenencias no deseadas en dólares americanos. Ante la incapacidad de hacer frente a su conversión en oro, la administración de R. Nixon (1969-1973) eliminó en 1971 la convertibilidad de los dólares a oro, devaluó la moneda, inició un régimen de flotación e impuso un sistema de control de salarios y precios.
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Al inicio de la administración de J. Carter (1977-1980) se tuvo la oportunidad para enfrentar la inflación; sin embargo, su gobierno se orientó a estimular los negocios y se recibieron fuertes presiones políticas para incrementar los beneficios de la seguridad social, los beneficios a los veteranos de guerra, subsidios agrícolas, pensiones a los servidores públicos, recursos para los estados y otros programas de bienestar. Al mismo tiempo, a pesar de la retórica de la Federal Reserve Bank (FED) esta incrementó la oferta de dinero en forma considerable generando un resultado dual de menor desempleo y mayor inflación.
La prioridad fue entonces reducir la inflación, pero con resultados poco efectivos por políticas poco precisas y del shock de precios petroleros de finales de los años setenta. Cuando R. Reagan (1981-1988) asumió el gobierno se orientó a cumplir con sus promesas de campaña: reducción de tasas impositivas (25% en tres años), eliminación del déficit federal, reducción del rol del gobierno federal en términos de gasto y de regulación y la reconstrucción de las fuerzas armadas.
Sin embargo, estos recortes impositivos, la temprana recesión, el fracaso en recortar los gastos y el incremento en el gasto militar condujeron a un déficit presupuestal sin precedentes en tiempos de paz. Ese déficit presupuestal tuvo como contrapartida una larga expansión económica, en la medida que el incremento en la demanda interna fue financiado principalmente con la colocación de bonos federales que permitían hacer frente al desequilibrio fiscal y financiar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Es interesante anotar que las tasas de interés reales se mantuvieron elevadas, la reactivación económica incrementó la demanda de dinero y el control de los agregados monetarios permitió reducir la inflación.
Estas políticas llevaron a la discusión sobre cuáles son los límites al déficit fiscal y sus posibilidades de financiamiento. Grossman señala que la política de déficit y endeudamiento de este gobierno y el primer gobierno de W. Clinton en los años noventa no se concilia con la teoría tradicional, ya que se trata de períodos ambiguos de paz y prosperidad. Las tradicionales prescripciones de la teoría pública del endeudamiento señalan que un gobierno podría obtener recursos mediante el endeudamiento cuando su gasto es temporalmente elevado o sus ingresos bajos, normalmente asociados a tiempos de guerra (grandes o pequeñas).
Clinton y Bush
W. Clinton (1993-2001) fue el primer presidente demócrata luego de F. Roosevelt en lograr dos períodos de gobierno. Su estrategia económica durante 1993 se orientó a: 1) establecer la disciplina fiscal al eliminar el déficit presupuestal, mantener las tasas de interés bajas y estimular la inversión privada; 2) invertir en recursos humanos a través de la educación, entrenamiento, ciencia e investigación; 3) abrir los mercados externos para que los trabajadores americanos puedan competir. En su primer período el déficit fiscal se redujo a la mitad, ubicándose en poco más de US$110 miles de millones. En el segundo período logro superávit fiscales en todos los años con un máximo de US$255 miles de millones en 2000, a partir del acuerdo para balancear el presupuesto en 1997.
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Es interesante anotar que durante este gobierno se pusieron en marcha numerosos programas, entre otros, de ayuda educativa (Direct Student Loan Program), de apoyo a pequeñas empresas, a empresas comunitarias y a la investigación y desarrollo tecnológico. G.W. Bush (2001-) propuso en cuanto a la política fiscal aprovechar los márgenes de acción heredados de la administración anterior reduciendo en forma permanente los impuestos a los ingresos y la presencia del gobierno.
Cuantificación de la Política Fiscal Anticíclica
La cuantificación de los recursos asignados a una política fiscal anticíclica no es tan simple como su conceptualización. Tanto los ingresos como los egresos o gastos públicos tienen componentes cíclicos y permanentes. Por el lado de los ingresos, la mayor parte de los ingresos públicos son procíclicos, crecen o decrecen en la medida que el producto o ingreso nacional aumenta o disminuye. Los impuestos indirectos y a la importación tienden a modificarse al mismo ritmo que el nivel de actividad económica; mientras que los impuestos directos o a la renta, por su naturaleza progresiva, tienen fluctuaciones al alza o a la baja más que proporcionales a las modificaciones en el producto.
Por el lado de los egresos, también se podrían distinguir entre los permanentes o independientes del nivel de actividad económica, los que varían conforme se modifica la actividad económica (procíclicos) y los que se modifican en signo contrario a las modificaciones del producto e ingreso (anticíclicos). Así, la política fiscal anticíclica alude en mayor medida a ese comportamiento del gasto público en que éste crece o decrece en relación inversa al producto. Esta política es independiente de los resultados de las finanzas públicas, aunque debemos señalar que la presencia de un déficit en las finanzas públicas en un entorno recesivo es en la práctica una política anticíclica porque tendería a incrementar la demanda agregada.
Medición de Impulsos Fiscales
La medición de las políticas anticíclicas debe realizarse a través de los denominados impulsos fiscales. Su cuantificación se efectúa sumando todos los programas implementados bajo tal filosofía y en ausencia de dicha información pormenorizada se ha considerado aquella magnitud del gasto público real que crece por encima o por debajo de la tasa de crecimiento observada del producto interno bruto (PIB) real. La magnitud de los egresos públicos (consumo e inversión pública) que supera el crecimiento del producto son un impulso positivo real al gasto privado, mientras que si los egresos públicos crecen menos que el producto el saldo es negativo y reflejarían un impulso negativo o la ejecución de una política que no es anticíclica.
Esta forma de medición de los impulsos fiscales es diferente a la desarrollada por otros autores. Al respecto, Perotti señala que existen al menos cuatro metodologías para medirlos. La primera se basa en cuantificar los eventos exógenos a través de una variable dummy o simulada para los años en que estos se produjeron, tales como la segunda guerra mundial, la guerra de Corea, la ocupación militar en Vietnam, el período de expansión fiscal de R. Reagan. Se parte de la idea de que estos eventos son perfectamente determinados, exógenos e inesperados y por tanto se intenta dimensionarlos. Sin embargo, esos eventos perfectamente identificados pueden ser contrarrestados por otras políticas de signo contrario que reducirían la magnitud del impulso fiscal.
La segunda aproximación consiste en identificar los impulsos fiscales a través de restricciones en el comportamiento de otras variables económicas. Los impulsos por el lado de los ingresos fiscales se evalúan suponiendo que los gastos del gobierno son constantes, mientras que los impulsos fiscales por el lado del gasto se evalúan asumiendo que los ingresos fiscales permanecen constantes. No se requiere la información relativa al evento específico, ya que ésta se detecta en forma estadística. La tercera forma de medición de los impulsos fiscales considera la metodología relativa a la determinación de los impulsos monetarios, considerando el diseño de un modelo estructural para explicar el mayor gasto público a través de las variables macroeconómicas tradicionales y donde los residuales podrían corresponder a dichos impulsos.
Análisis de Impulsos Fiscales en EEUU (1929-2001)
Retomando nuestra medición de los impulsos fiscales podemos examinar la Gráfica 1 donde observamos que los impulsos o inyecciones complementarias de gasto público real expresados como porcentaje del PIB real no son una realidad permanente en el caso norteamericano, conforme a los datos de 1929-2001. En la mayor parte del período los impulsos son negativos y en unos cuanto años son positivo. La política fiscal antíciclica evaluada de esta forma es temporal, aunque conocemos de programas anticíclicos permanentes. Los impulsos positivos más importantes del período bajo análisis se producen durante la segunda guerra mundial entre 1941 y 1944 con valores equivalentes entre 2.5 y 26% del producto.
Es interesante señalar que estos impulsos fiscales tienen una duración variada, pero nunca superan los tres años. Durante los años treinta hay episodios antíclicos en 1934, 1936 y entre 1938 y 1939 previos a la segunda guerra mundial. En la década de los cuarenta, para hacer frente a la depresión posterior a la segunda guerra mundial, entre 1948-1949 las magnitudes oscilan entre 0.5 y 2.6%
El Keynesianismo Militar
Lejos de una economía de la "escasez" de la mitología neoclásica, la década previa a la entrada de Estados Unidos a la Segunda Guerra Mundial, estuvo marcada por una sobreproducción masiva, por una crisis sistémica y por muy altos niveles de desempleo estructural. Si bien es cierto que la era del "Nuevo Trato", o "New Deal", comenzada en 1933, estabilizó en gran medida los efectos entrópicos desencadenados desde 1929, debe señalarse que la Gran Depresión persistió hasta que los pedidos comerciales relacionados con la segunda guerra mundial comenzaron a cerrar el vasto "agujero negro" de la crisis estructural de desproporciones y coyuntural de finales de 1920.
En Estados Unidos, el gasto militar creció de manera exponencial, primero en 600% en un periodo de doce meses a partir de junio de 1940, para alcanzar posteriormente 42% de un PIB en 1943 y 1944. En ese periodo las fábricas trabajaban siete días a la semana; la productividad laboral en Estados Unidos aumentó rápidamente alcanzando niveles que eran similares a los de Alemania y Japón. Si bien 15 millones de trabajadores entraron al ejército, la economía se expandió a su tasa de crecimiento más alta -el PIB real creció 52.4% de 1939 a 1944-, en tanto el desempleo disminuyó de 14.6% en 1940 a sólo 1.2% en 1944.
Este vasto proceso de reestructuración rejuveneció la base industrial nacional y elevó los estándares de vida de los civiles. Sin embargo, en general, los economistas quedaron temerosos de que un nuevo período de sobreproducción anárquica siguiera después de la victoria militar. Por el contrario, Estados Unidos vivió (hasta 1972) una "honda larga" de expansión, experimentado una "era" de acumulación apoyada y modelada por el paradigma emergente de seguridad nacional. Subsecuentemente, este periodo ha sido conocido como la "Era Dorada" de Estados Unidos.
En ese momento (y hasta la actualidad en cierta medida), el keynesianismo militar describía políticas macroeconómicas que funcionaban dentro de una estructura institucional nueva en la que frecuentemente era posible producir más "cañones y más mantequilla" a la vez.
Para varios funcionarios públicos altamente influyentes en la toma de decisiones en la esfera política y económica de Estados Unidos -como Leon Keyserling- la promoción del keynesianismo social durante la Gran Depresión, condujo a una eventual transformación en keynesianismo militar. Aunque en la actualidad ha caído casi por completo en el olvido, cabe resaltar que Keyserling era un ávido defensor del "Nuevo Trato", lo que lo llevó a tomar parte en la formulación de la Ley Wagner en 1935 (que aumentó enormemente la capacidad de organización y la fuerza negociadora de los trabajadores sindicalizados) y en la Ley de Seguridad Social (que atendió los múltiples fracasos de la economía de mercado asegurando los ingresos de los ancianos, discapacitados, viudas y huérfanos).
Keyserling fue, entonces, nombrado miembro del primero Consejo de Asesores Económicos del presidente de Estados Unidos (una institución creada por la Ley de Empleo) durante la administración Truman (1945-1953). Para 1949, ya como presidente del Consejo, se convirtió en un ferviente y poderoso defensor del crecimiento económico (incluso, en caso de ser necesario, financiado por déficit federales). Él y sus partidarios fueron los responsables, en buena medida, del desplazamiento del enfoque dominante de estabilización (suavizando el ciclo económico de los negocios a través de políticas monetarias y fiscales contracíclicas) de muchos economistas keynesianos conservadores que tenían acceso a Truman.
Fue precisamente en este punto que Keyserling comenzó a asistir a las reuniones de alta seguridad, que tuvieron como resultado la emisión de la Carta Magna de la Era de la Guerra Fría -documento núm. 68 del Consejo de Seguridad Nacional-.
El Documento NSC-68
Los documentos del Consejo de Seguridad Nacional representan los posicionamientos oficiales del gobierno estadounidense- en términos figurativos, estos posicionamientos emanan de "el Estado dentro del Estado"-, y hasta no ser sustituidos, estos son la base de la política nacional. El documento NSC-68 era visto por los "intelectuales de la defensa", como Paul Nitze (un protegido de Acheson, Secretario de Estado) y funcionarios públicos de muy alto rango, como una estratagema para afrontar una serie de problemáticas fundamentales que la sociedad estadounidense enfrentaba hacia finales de la Segunda Guerra Mundial; a saber:
- cómo hacer frente a la recesión y estagnación en 1949-1950;
- cómo resolver el déficit de dólares que estaba minando la velocidad de recuperación en Europa y Japón dada a su incapacidad de pago de las importaciones necesarias provenientes de Estados Unidos;
- cómo reaccionar ante la clara pérdida de hegemonía en materia de energía nuclear frente al desarrollo de armas nucleares de la URSS;
- cómo reaccionar ante el nuevo gobierno revolucionario chino.
El "Triángulo de Hierro"
El recién formado "Triángulo de Hierro"-la alianza tripartita de intereses compuesta por: 1) los contratistas militares en conjunto con numerosos subcontratistas y sus respectivos sindicatos (estos constituyen la base del Triángulo), todo lo cual combinado con; 2) personal militar de alto nivel (repartido en la Fuerza Aérea, el Ejército y la Marina de Guerra, y actualmente concentrado en poderosos núcleos constituíos por el Estado Mayor Conjunto y los 9 Comandos Regionales de Combates -COCOM- que incluyen a AFRICOM desde 2008, y el floreciente comando de fuerzas especiales "Guerreros Sombra"-USSOCOM, desde 1987), más las unidades de inteligencia de la defensa y numerosas academias militares (como West Point); todo lo cual ha sido servilmente apoyado por los grupos de Veteranos de Guerra en el Extranjero y la Legión Americana (también compuesto de los veteranos), cuyos miembros alcanzan ya cifras de millones, asimismo por las poderosas asociaciones de oficiales militares retirados; y 3) los funcionaros públicos civiles dentro del Gabinete Presidencial, el Consejo de Seguridad Nacional, la CIA, el Departamento de Estado, la Oficina de la Secretaría de Defensa, la Agencia de Seguridad Nacional y congresistas de la política exterior, comités de militares y de inteligencia; todos los elementos han demostrado su habilidad para definir la política nacional.
En 1950, en tanto las condiciones de la profunda crisis arriba mencionada azotaban Washington, las percepciones y prácticas dentro del "Triángulo de Hiero" tuvieron un nuevo empuje y alcance con la formulación del documento NSC-68. Keyserling, como buen devoto de la Guerra Fría, tuvo la capacidad de incluir una agenda militar keynesiana a través de la promulgación del reporte NSC-68; hecho que constituye el giro más transcendente en la formulación de la política nacional estadounidense durante el siglo XX.
Muchos economistas conservadores creían que mantener altos niveles de gasto público militar afectaría inevitablemente al sector privado de manera negativa, y se alarmaron al darse cuenta que el reporte NCS-68 abogaba por un incremento del tamaño del ingreso militar anual de alrededor de $14.8 mil millones de dólares a más de $40 mil millones.
El enfoque de Keyserling, el cual privilegió al crecimiento económico por sobre la estabilidad, se volvió parte del nuevo paradigma: una alta tasa de crecimiento acompañada de aún más altas tasas de consumo nacional, era el panorama congruente con una política de incremento del gasto militar, el cual sería financiado con los aumentos incrementales del PIB, logrado mediante el aprovechamiento de un exceso de capacidad industrial (y mano de obra desempleada).
En otras palabras, el escenario de poder producir caños y mantequilla-sin tener que sustituir entre los dos sectores de bienes de capital y consumo- sería posible siempre que la agenda de crecimiento fuera promovida de manera apropiada. No fue hasta 1958, que el renombrado sociólogo David Riesman capturó la esencia de esta nueva política de post- guerra-en pro del crecimiento y la estabilidad en conjunto-en una especie de "keynesianismo militar sub- rosa".