Un sistema tributario es la estructura legal que permite a un gobierno cobrar impuestos a los ciudadanos y empresas para financiar servicios como salud, educación y seguridad. Es, básicamente, el conjunto de leyes, normas y procedimientos que determinan cómo se recauda dinero del contribuyente y cómo el Estado lo utiliza para financiar servicios públicos. Esto incluye la variedad de impuestos y las reglas sobre cómo, cuándo y cuánto se debe pagar. Un sistema tributario segmentado, aunque no siempre llamado así explícitamente, se refiere a la forma en que esta estructura se divide y organiza para aplicar diferentes reglas a distintos tipos de ingresos, consumos, patrimonios o contribuyentes, buscando objetivos específicos como la equidad, la eficiencia y la competitividad. Abordar la cuestión de la justicia tributaria desde una triple perspectiva -económica, filosófica y jurídica- es fundamental para comprender estos elementos.
Características Clave de un Buen Sistema Tributario
Un buen sistema tributario es simple y transparente y recauda recursos de una manera eficiente y eficaz. También promueve la equidad, a través de una tributación progresiva. Finalmente, un buen sistema tributario minimiza las distorsiones económicas y promueve la competitividad. Para lograr un sistema más eficiente es necesario reducir las inequidades horizontales y verticales, minimizando las exclusiones y exenciones.
La Equidad y la Progresividad como Pilares de la Segmentación Tributaria
El sistema tributario - juntamente con un gasto público bien focalizado - puede contribuir de manera significativa a una reducción en la inequidad de ingresos. Típicamente son los impuestos directos - sobre todo el impuesto a la renta personal - los que se pueden diseñar con tasas progresivas. Esto quiere decir, que se imponen tasas más altas a los contribuyentes con altos ingresos, y tasas más bajas a los de menores ingresos. Este mecanismo de redistribución funciona bien si el impuesto se impone sobre una base muy amplia. Sin embargo, en países como Colombia, el número de contribuyentes es bajo y las exenciones altas, por lo tanto, también se necesitan esfuerzos para ampliar la base tributaria.
En cuanto a los impuestos indirectos como el IVA, que por su diseño tienden de ser regresivos, el principio central es que se deberían evitar subsidios generalizados que benefician relativamente más a los que consumen más. En el caso del IVA, por ejemplo, exenciones y tarifas reducidas para ciertos productos o servicios pueden ser costosos y son menos efectivos que transferencias focalizadas a las personas con bajo ingreso. Sin embargo, eliminar exenciones existentes puede ser difícil, y el costo de mecanismos de compensación puede ser considerable.
La equidad se busca a través de la equidad horizontal (trato igual a quienes se hallen en igualdad de circunstancias) y la equidad vertical (trato adecuadamente desigual a quienes se encuentran en circunstancias distintas). El principio de equidad impositiva, a su vez, hunde sus raíces en dos criterios básicos que pretenden justificar la aplicación y el reparto de los impuestos: el criterio del beneficio (conectado con las corrientes utilitaristas), que alude a la necesidad de establecer los tributos en función de los beneficios que los individuos obtienen de los poderes públicos y que, en este sentido, guarda una estrecha relación con la vertiente del gasto; y el criterio de capacidad de pago, que pone el acento en la capacidad económica de las personas para repartir las cargas impositivas y tiene su fundamento en las teorías del sacrificio igual, que a su vez sirvieron para justificar la aplicación de criterios de progresividad.
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Recaudación Eficiente y la Modernización Administrativa
Si la recaudación efectiva está muy por debajo de la recaudación potencial, típicamente es una señal de una alta incidencia de evasión, y/o una administración tributaria poco eficiente y eficaz. El fortalecimiento de la administración tributaria a través de la modernización de la tecnología, la mejora de la fiscalización y el fortalecimiento del régimen sancionatorio son algunos elementos clave. Tales reformas han sido exitosas en varios países y han contribuido de manera significativa a un incremento en la recaudación.
Algunos países establecieron la presentación de las declaraciones juradas del Impuesto a la Renta y del IVA en forma electrónica - a través del internet - como en los casos de Argentina, Chile y Brasil, entre otros. En Perú, por ejemplo, el recaudo se ha incrementado como resultado de la mejora en el cumplimiento tributario que se logró a través de mejoras en la asistencia y servicios a los contribuyentes, incrementos en la cobertura de la facturación electrónica y extendiendo los servicios electrónicos de registro, solicitud de devolución y pago; la implementación de un sistema de gestión de riesgos y reestructuración del proceso de devolución del IVA; y el fortalecimiento de los sistemas informáticos.
Estructura Segmentada: El Caso del Sistema Tributario Español
El sistema tributario español es una estructura diseñada para asegurar la recaudación de ingresos necesarios para financiar los servicios públicos esenciales. Este sistema se articula en tres niveles principales de gobierno: estatal, autonómico y local, cada uno con competencias específicas en la gestión de impuestos. Este sistema está diseñado para financiar el gasto público y redistribuir la riqueza entre los ciudadanos, asegurando así el funcionamiento del país y la prestación de servicios públicos esenciales.
El sistema tributario español se basa en varios principios fundamentales que aseguran su eficacia y justicia. Estos principios son: capacidad económica, equidad, generalidad, progresividad y no confiscatoriedad. La estructura del sistema tributario español se divide en varios tipos de tributos, que se clasifican principalmente en impuestos directos e indirectos:
Impuestos Directos
- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF): Grava la renta de los individuos y se aplica de manera progresiva.
- Impuesto sobre Sociedades: Grava los beneficios de las empresas.
- Impuesto sobre el Patrimonio: Grava la posesión de bienes y derechos de contenido económico por parte de las personas físicas.
Impuestos Indirectos
- Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA): Grava el consumo de bienes y servicios.
- Impuestos Especiales: Gravan productos específicos como el alcohol, tabaco y productos energéticos.
Otros Tributos
- Impuestos locales: Como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
- Tasas y contribuciones especiales: Pagos por el uso de servicios públicos o la realización de actividades específicas.
Fomentando la Competitividad a través de la Segmentación Tributaria
Un sistema tributario eficiente tiene un costo administrativo y de cumplimiento bajo, además, es simple, transparente, neutro y minimiza las distorsiones causada por los tributos. Un sistema tributario que incentiva el crecimiento y la competitividad permite la movilización de recursos tributarios minimizando las distorsiones que afectan las decisiones de los agentes económicos de invertir, ahorrar y participar en el mercado laboral. En el año 2012, Colombia aprobó una reforma tributaria que disminuyó los impuestos sobre la nómina (parafiscales) en 13,5 puntos porcentuales y como resultado se ha logrado un incremento en la formalidad laboral.
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El Sistema Tributario Mexicano: Un Estudio de Caso en Segmentación y Desafíos
A lo largo del tiempo, la financiación del presupuesto público mexicano se ha caracterizado por su débil capacidad recaudatoria y su dependencia de los ingresos no tributarios procedentes de sector petrolero. Esa limitada capacidad recaudatoria se ha plasmado en una estructura impositiva con escasa ambición más allá de su función recaudatoria, poco eficiente, trufada de beneficios sesgados por intereses sectoriales y sin objetivos estratégicos incorporados en su diseño. Es decir, los objetivos de la política fiscal responden a la finalidad de captar los recursos financieros necesarios para hacer frente a unas necesidades del gasto público que, por otra parte, se mantienen en niveles muy bajos, si se les compara con el patrón común de los países de la OCDE.
La distancia en el peso del gasto público total es muy amplia (alrededor de 24% del PIB en México, mientras en los países de la OCDE se mueve entre 37.8% en los Estados Unidos y 56% en Francia), y resulta especialmente distante en gasto público social (7.5% del PIB en México frente a la media de 20.1% en la OCDE). Este modelo tradicional de Estado mínimo va acompañado de otros rasgos sobresalientes, como el lugar muy relevante que ocupan los ingresos no tributarios, en particular, la renta petrolera, y el carácter básicamente centralista del sistema fiscal, ya que la mayor parte de la recaudación tributaria (y no tributaria) es federal, con una débil participación de impuestos estatales y municipales. Esas características tradicionales se consolidaron a partir de la reforma fiscal de 1980, que refuerza el carácter centralista y modifica la imposición indirecta con la creación de dos nuevos impuestos. Con esta reforma tuvo lugar la creación del IEPS, el cual, junto con el IVA, supuso una importante simplificación de la imposición indirecta, en la medida en que ambos gravámenes suelen comportarse como impuestos al consumo.
Actualmente, el sistema fiscal mexicano sigue un corte estructural similar al diseñado en los años ochenta, aunque la nueva reforma hacendaria (RH) de 2014 supuso la introducción de nuevos esquemas con el fin de reducir el excesivo número de exenciones y beneficios fiscales, así como de incorporar nuevos gravámenes (entre ellos, algunos ambientales o con fines de salud). Un rasgo singular de la financiación del sector público mexicano es el peso de los ingresos no tributarios, que superó durante casi todo el periodo 4% del PIB y alcanzó niveles de 10.3% del PIB en su pico máximo, lo que se equipara con la suma de todos los ingresos tributarios. Estos ingresos no tributarios proceden de Pemex y los derechos de hidrocarburos, aunque presentan pronunciadas oscilaciones dependiendo de la propia evolución de los precios del crudo.
Una primera aproximación general a la estructura de la recaudación tributaria por categoría de ingresos revela una lenta evolución a lo largo de las tres últimas décadas. Se puede observar que históricamente la mayor proporción de ingresos tributarios se compone de la contribución de tres grandes grupos de base amplia: ISR, IVA y IEPS. Decimos grupos porque dentro del ISR o el IEPS están incluidos diferentes impuestos, con su propio objeto y base imponible.
La mayor recaudación tributaria la ocupa y es sostenida por el ISR, teniendo en cuenta que se compone por ISR a personas morales, ISR laboral, ISR a las personas físicas o independientes, otros impuestos a personas morales no residentes e ISR a personas morales por la actividad de exploración y extracción de hidrocarburos. El segundo lugar lo ocupa el IVA, que grava el consumo de bienes y servicios, y, en tercer lugar, el IEPS. En cuanto a la evolución a lo largo del periodo, se puede observar que han ido ganando peso el impuesto sobre las rentas laborales y el impuesto sobre las personas morales (ISR sociedades), cuya proporción ha ido aumentando de forma más o menos continua desde principios de los años 2000, hasta alcanzar 44% de la recaudación total en 2019. El IVA presenta una lenta e irregular progresión. El IEPS, dentro de la modestia, ha aumentado su importancia a lo largo del periodo, aunque hemos de tener en cuenta algunas singularidades del IEPS-gasolina y diésel.
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Se trata de un sistema tributario caracterizado por una reducida presión fiscal en su conjunto, que revela una limitada dimensión de la hacienda pública, la cual sitúa a México como el país con menor gasto público de toda la OCDE y entre los cuatro más bajos de toda América Latina. El tipo de tributos que recaudan casi la totalidad de los ingresos públicos lo conforman los impuestos convencionales sobre la renta de las personas, del trabajo, las empresas y el IVA, los cuales de una forma directa o indirecta gravan fundamentalmente al factor trabajo.
La característica fundamental y determinante del sistema fiscal mexicano es su anormalmente baja presión fiscal, que apenas alcanza 15.6% del PIB, un nivel inferior a la mitad de la media de los países de la OCDE (34.3%) o de la UE (40.3%); incluso es muy inferior a la media de los países del área de América Latina y el Caribe (23.1%), y, sobre todo, de países comparables como Brasil (33.1%) y Argentina (28.8%). Igualmente, es significativa su lenta progresión a lo largo de las tres últimas décadas, en las que apenas pasó de 12.5% del PIB en 1990 a 15.6% en 2019; esta evolución contrasta con la experimentada por la media de los países de ALC, que pasó de 15.9 a 23.1% en ese mismo periodo.
| País/Grupo | Recaudación Total (% del PIB) |
|---|---|
| México | 15.6% |
| Media OCDE | 34.3% |
| Media UE | 40.3% |
| Media ALC | 23.1% |
| Brasil | 33.1% |
| Argentina | 28.8% |
Al analizar la estructura tributaria, vemos que el ISR (laboral y sociedades) y el IVA han constituido la columna vertebral del sistema tributario mexicano de las últimas décadas; representan más de las dos terceras partes de los ingresos tributarios totales. Sobre todo el ISR ha crecido 75.8% en los últimos 30 años y su protagonismo ha ido escalando de forma continua: pasó de representar alrededor de 32% de la recaudación en 1990 a 44% en 2019. El aumento del IVA fue más modesto: aumentó apenas 20.1% a lo largo de todo el periodo, de forma que perdió peso relativo al pasar de 26% de la recaudación total en 1990 a 24.7% en 2019.
Cuando comparamos México con los demás países de la OCDE o de América Latina, se observa que las menores recaudación y presión fiscal características de este país son una pauta general en todos los impuestos importantes (ISR, IVA y el IEPS), y, de forma muy acusada, en las contribuciones a la seguridad social. La mayor disparidad se observa al comparar la masa total de los impuestos por bienes y consumo (IVA, IEPS, ISAN y los impuestos al comercio exterior). Efectivamente, mientras que para México representaron 5.8% del PIB en 2018, la media de los miembros de la OCDE y de los países de ALC fue de 10.9 y 11.5%, respectivamente. En cuanto al ISR (sociedades, personas físicas y salarios), en México representó 7.1% del PIB en 2018, notablemente inferior a la media de la OCDE (11.5%), aunque ligeramente superior a la media de ALC (6.3%). En todo caso, el diferencial más acusado en términos relativos se observa en las contribuciones a la seguridad social pública, para la cual México apenas recaudó 2.2% del PIB en 2018, mientras que los países de la OCDE alcanzaron en promedio 9.4% del PIB.
Por otro lado, el análisis de la composición revela que, en términos relativos, México muestra un sesgo hacia los impuestos indirectos sobre bienes y consumo, con un porcentaje superior al de la OCDE (36.4 y 32.5%, respectivamente), aunque notablemente inferior a la media de los países de ALC (50.1%). Esta estructura es un primer indicio del carácter regresivo del sistema fiscal mexicano. El peso de los impuestos indirectos es muy superior al de los países de la OCDE, y la literatura especializada coincide en señalar el carácter regresivo de la imposición indirecta. El hecho de que alrededor de 36.4% de la recaudación total en 2019 proceda de estos impuestos resulta más gravoso e insostenible para los grupos sociales de ingresos bajos y medianos.
Un segundo aspecto que apunta en la misma dirección es que en el ISR la carga impositiva en renta laboral representa una proporción cercana a la del ISR sociedades. Igualmente, la modesta y declinante contribución al sistema de protección social y pensiones constituye una fuerte desprotección social de la población laboral presente y futura. Un efecto adicional de esta regresividad del sistema impositivo actual es que contribuye a debilitar su capacidad de captación de recursos tributarios, lo que, a su vez, limita la capacidad de gasto público y provoca una presión hacia el aumento del déficit fiscal básico y el consiguiente endeudamiento público que absorbe un volumen cada vez mayor de los recursos públicos.
Como decimos, la principal fuente de ingresos tributarios es el ISR, que es un impuesto directo sobre los ingresos de los asalariados, las personas particulares (autónomos) y las personas morales (empresas). Aunque el ISR se trata como un único impuesto, es muy cuestionable este planteamiento, porque los sujetos y la naturaleza de sus bases imponibles son muy heterogéneos. De hecho, internamente el ISR está integrado por dos categorías que manejan tipos impositivos diferentes: por un lado, las personas físicas (IRPF y laboral) y, por otro, las personas morales (sociedades). En las primeras se aplica conforme a una tarifa progresiva sobre distintos niveles de ingresos, es decir, a mayor ingreso, mayor tarifa en el impuesto. Y en los segundos se grava a una tasa marginal fija (con ciertas excepciones). Dada esta configuración, sólo la primera categoría (ISR de personas físicas) permite una progresividad clara.
Desafíos de la Desigualdad Distributiva y los Sistemas Tributarios en América Latina
Los elevados niveles de desigualdad distributiva son uno de los rasgos más característicos de la situación económica y social en América Latina, donde un pequeño porcentaje de la población concentra gran parte de la riqueza, mientras un significativo número de habitantes se encuentra por debajo de los niveles de subsistencia. Esto hace particularmente importante la acción del Estado en cuanto a políticas distributivas, mediante el uso tanto de instrumentos relacionados con el gasto público como de aquellos vinculados a los sistemas tributarios.
En términos generales, la política tributaria tiene dos maneras de influir en la distribución del ingreso: en primer lugar, mediante el nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse al financiamiento del gasto social y, en segundo lugar, a través de los impuestos directos, como por ejemplo, la imposición a la renta y a los patrimonios. No obstante, la búsqueda de mayor equidad no es un proceso carente de ambigüedad, ya que equidad es un concepto con múltiples dimensiones, cargadas de connotaciones valorativas.
Históricamente, los sistemas tributarios de América Latina han jugado un papel redistributivo modesto o incluso han sido globalmente regresivos, ya sea por el diseño tributario sesgado a las rentas del trabajo, la elevada evasión, los beneficios impositivos o la mayor capacidad para eludir obligaciones tributarias, o porque los individuos más ricos no han sido gravados de acuerdo con su nivel de ingresos o riqueza. Adicionalmente, los sistemas tributarios descansan fuertemente en el componente indirecto de imposición al consumo, que suele tener un impacto distributivo regresivo. La preeminencia de los impuestos indirectos al consumo y la debilidad del impuesto a la renta personal son los principales determinantes del bajo impacto redistributivo del sistema y, en algunos casos, de la regresividad de la incidencia global.
Una limitación importante del impuesto sobre la renta personal en América Latina es que se recauda fundamentalmente sobre los asalariados, es decir, recae sobre los trabajadores formales en relación de dependencia, a los que se les retiene en su fuente de ingreso. Esta estructura desbalanceada afecta la equidad horizontal del impuesto, ya que la mayor parte es soportada por este tipo de trabajadores, mientras que los trabajadores independientes tienen mayores posibilidades de evasión y elusión y las rentas de capital se benefician de un tratamiento preferencial, ya sea porque generalmente tributan a una tasa menor o porque simplemente no se encuentran gravadas. Además, la proliferación de regímenes simplificados, que implican una carga tributaria menor, puede significar una erosión adicional a la base imponible de este tributo.
En un estudio reciente realizado para 17 países de América Latina, se observa que en la región el coeficiente de Gini apenas cae tres puntos porcentuales luego de impuestos directos y transferencias públicas monetarias, a diferencia de lo que sucede en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde este indicador disminuye en 17 puntos después de la acción fiscal directa. En promedio, 63% de esta reducción en la región proviene de las transferencias públicas en efectivo y el resto, del impuesto a la renta, lo que refleja, por el lado de los ingresos fiscales, la necesidad de fortalecer el impuesto sobre la renta personal aprovechando sus ventajas relativas en materia de eficiencia y equidad distributiva.
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