El 8 de agosto de 2007, el gobierno capitalino anunció la construcción de una nueva línea del Sistema de Transporte Colectivo (STC) Metro en la Ciudad de México, que a lo largo de 20 estaciones correría de Tláhuac a Mixcoac, la primera que un gobierno perredista construiría en la Ciudad de México. Esta obra sería emblemática para la administración del entonces jefe de gobierno Marcelo Ebrard, que en marzo de ese mismo año, aún sin conocer la ruta o longitud definitiva de la nueva línea, adelantó que ya se estaban realizando los estudios para su construcción y que su costo se estimaba en nueve mil millones de pesos.
Como en todo evento complejo, en la historia de la L12 han intervenido varios protagonistas, cuya participación y última responsabilidad en los hechos que dieron origen a su suspensión parcial es aún tema abierto y de polémica discusión. En esta historia no sólo hay actores gubernamentales, sino también, y de manera significativa, existe la múltiple participación de actores privados, principalmente empresas que han formado parte de la construcción, supervisión, certificación, diagnóstico y rehabilitación de la L12.
Para la elaboración de este texto se utilizaron principalmente dos tipos de fuentes: a) Notas periodísticas y b) documentos oficiales y otros publicados en línea u obtenidos mediante solicitudes de acceso a la información. Por lo tanto, este documento representa un ejercicio de síntesis de información y relatoría de acontecimientos alrededor de la problemática de la L12.
Los eventos complejos son situaciones problemáticas de interés público en las que convergen una serie de situaciones. Generalmente implican la participación de numerosos actores que representan a diversas instituciones públicas, que priorizan distintos intereses y valores; suelen tener implicaciones de diversa índole -presupuestal, política, legal, organizacional, electoral, administrativa- y la mayoría de las veces, se convierten en temas con amplia difusión mediática, lo que incrementa la presión social para su resolución.
El evento complejo que nos ocupa surgió cuando el entonces Gobierno del Distrito Federal (GDF), encabezado por Marcelo Ebrard, estaba por concluir su mandato y tomó la decisión de inaugurar la L12 del STC Metro, identificándola como la Línea Dorada. Esta decisión a todas luces, por lo menos, apresurada, dio pie a que el siguiente gobierno, encabezado por Miguel Ángel Mancera, tuviera que decidir suspender el servicio, dado que la línea presentaba fallas muy severas, lo que -se argumentó- podría haber detonado accidentes con repercusiones fatales.
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Primeros Antecedentes
Uno de los primeros antecedentes de la historia de este evento complejo ocurrió durante la construcción de la L12, en agosto de 2007, cuando el entonces director del STC Metro, Francisco Bojórquez, envió un comunicado a Marcelo Ebrard, sugiriendo que para ésta se deberían usar trenes con ruedas neumáticas, puesto que ofrecían mejores condiciones de seguridad que las de tecnología férrea. La nota que resumía la preocupación del funcionario señalaba que: “Si se llegara a descuidar el mantenimiento de las vías cuando la rodadura es férrea, se podrían originar accidentes muy lamentables. Afortunadamente éstos no los hemos padecido en la Ciudad de México por el tipo de rodadura que tienen nuestros trenes. Mi sugerencia sería contar con trenes neumáticos, que nos ayudarían a prevenir cualquier incidente grave en la nueva L12 y que pudiera opacar sensiblemente a nuestra administración, dadas las condiciones de inestabilidad de los suelos en dicha ciudad. Vayámonos por la segura….” (Robles, 2014a).
A pesar de esta “recomendación”, en septiembre 2007, el GDF elaboró un dictamen técnico en el que se señalaba que con los trenes de rodadura férrea se podía tener un ahorro de 7 por ciento en su mantenimiento con relación al de rodadura neumática. También se especificó que los trenes debían contar con ocho carros y la longitud máxima del convoy debía ser entre 151 y 152 metros lineales.
La licitación pública internacional para construir la L12 se hizo pública en enero de 2008. Los requisitos para concursar fueron estrictos, planteando que las empresas que quisieran participar deberían haber realizado proyectos con cobertura mínima de 30 km de líneas de ferrocarril urbano en cualquier ciudad del mundo o al menos 5 km en las zonas de suelos blandos de la propia Ciudad de México, o que solas o asociadas hubieran tenido participación en la construcción de obras de gran envergadura como presas, carreteras, puertos, aeropuertos, edificios, túneles o hidroeléctricas y, por lo menos la mitad de su personal tuviera experiencia en esas áreas de trabajo.
Como resultado de la licitación, el 17 de junio de 2008 se formalizó el contrato 8.07C001T.2.022 para llevar a cabo el “Proyecto Integral a precio alzado y tiempo determinado para la construcción de la L12 del metro Tláhuac-Mixcoac del Sistema de Transporte Colectivo”, que integraba los estudios y análisis necesarios, así como los anteproyectos, proyectos ejecutivos, construcción, instalaciones fijas, pruebas, marchas en vacío, además de la puesta en marcha del servicio. De igual forma, se añadía el trabajo de capacitación, subrayando que la terminación final sería en las zonas de intertramos y en las estaciones subterráneas, incluyendo el nivel del cajón impermeabilizado.
El 8 de junio de 2009, la Secretaría de Finanzas del GDF, a cargo de Mario Delgado, uno de los colaboradores más cercanos de Marcelo Ebrard, hizo una evaluación socioeconómica en la que se incluyó el mencionado dictamen técnico elaborado en 2007, que entregó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en la que se señalaba que si bien el mantenimiento de la rodadura férrea resultaba más económico, se requería que éste fuera más frecuente, y se tenía que llevar a cabo bajo estrictos programas de alineación y renivelación. Por el contrario, resultaba más sencillo cambiar llantas neumáticas sin tener que reperfilar ruedas de acero. Esto último requería contar con un torno especializado y operadores muy calificados.
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De acuerdo con lo que se estableció en el contrato para la construcción de la L12, ésta inició el 3 de julio de 2008 y su objetivo último era brindar servicio de transporte masivo de pasajeros en forma rápida, segura, económica y ecológicamente sustentable a los habitantes de siete delegaciones (Tláhuac, Iztapalapa, Coyoacán, Benito Juárez, Xochimilco, Milpa Alta y Álvaro Obregón).
Observaciones de la SHCP
Cuando había transcurrido menos de un año, el 24 de abril de 2009, la SHCP envió a la Secretaría de Finanzas del GDF un oficio que contenía 49 observaciones respecto a la planeación y ejecución de la obra, dado que el gobierno federal, a través de la SHCP, había entregado a la Secretaría de Finanzas del GDF 1 500 millones de pesos para la construcción de la L12. Dichas observaciones se realizaron con fundamento en los “Lineamientos para el registro en la Cartera de Programas y Proyectos de Inversión que integra y administra la SHCP, de las obras contempladas en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para ser financiadas con endeudamiento autorizado por el artículo 3° de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008”.
La SHCP solicitó aclaraciones y adecuaciones al resumen ejecutivo, a la situación actual y problemática del transporte público en la Ciudad de México, a la descripción del proyecto, a la situación con el proyecto, a la evaluación, el análisis de sensibilidad y, finalmente, a la inclusión de las fórmulas utilizadas en los archivos de Excel que se habían adjuntado.
Para coordinar la obra, se creó por decreto del jefe de gobierno un órgano desconcentrado de la Secretaría de Obras y Servicios (Sobse), denominado “Proyecto Metro”, que hasta ese momento había sido una dirección general. El objetivo de ese nuevo órgano fue “la construcción, equipamiento y ampliación de la red del SCT Metro”.
A partir del primero de septiembre de ese mismo año 2009 se inició el periodo de ejecución del contrato con las empresas certificadoras de la L12 (consorcio certificador, formado por las cuatro empresas citadas en la introducción de este documento), contratadas mediante licitación pública internacional, que prestarían servicios de consultoría técnica especializada para la revisión, verificación validación y dictaminarían y certificarían la seguridad de operación de los sistemas de señalización, pilotaje automático, mando centralizado, energía eléctrica de alta tensión, telefonía de trenes, y telefonía tanto directa como automática, además de las vías, así como el control técnico y la calidad del suministro de insumos provenientes del extranjero, de conformidad con el proyecto ejecutivo. El término para la ejecución de estos servicios concluyó el 30 de octubre de 2012 (PMDF, 2014a).
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El dictamen del consorcio certificador fue que todos estos elementos funcionaban correctamente en términos de seguridad, por lo que el mismo 30 de octubre, día en que se inauguró la línea, emitió los dictámenes y certificados correspondientes. Una vez que la L12 había sido parcialmente suspendida en 2014, Marcelo Ebrard utilizó esta certificación a su favor, declarando estar tranquilo y orgulloso de la L12, sobre la que dijo, “fue puesta en operación con la certificación de uno de los consorcios internacionales más importantes del mundo. Se certificaron todas las especificaciones para poder empezar a trabajar el 30 de octubre de 2012” (Sánchez, 2014).
Contrato con CAF
El contrato de prestación de servicios por 17 años para que el STC Metro contara con un lote de 30 trenes de rodadura férrea se autorizó en el seno de la segunda sesión ordinaria del Subcomité de Adquisiciones y Prestación de Servicios del propio Sistema. Derivado de una decisión unánime, se decidió que fuera la empresa CAF la que, por adjudicación directa, como una excepción a la licitación pública, fuera la encargada de ese servicio. A pesar de que las adjudicaciones directas dejan espacios de discrecionalidad y obstaculizan la transparencia y rendición de cuentas, el contrato con CAF y su socio Provetren, SA de CV se concretó el 31 de mayo de 2010. El contrato, por su elevado monto, 1588 152 500 dólares americanos, hubiera por ese simple hecho tenido que licitarse (STCM, 2010).
Como una salida para evitar alguna crítica en este sentido, en el contrato se prevé el surgimiento de posibles controversias entre el GDF y la empresa CAF sobre los alcances de dicho documento. Estas controversias podrían llegar hasta la Cámara de Comercio Internacional, organismo empresarial que protege las empresas en el ámbito internacional. La pregunta sería, entonces, quién protegería el otro lado de la ecuación si fallara la empresa en las obligaciones establecidas en el contrato.
Este procedimiento generó obvias sospechas, al punto que la empresa Bombardier Transportation México, SA de CV interpuso un juicio de amparo contra el proceso de adjudicación directa del contrato de arrendamiento de los trenes para la L12, por considerar que había sido ilegalmente excluida del mismo. El juicio fue sobreseído porque se consideró que Bombardier carecía de interés jurídico para intervenir en el procedimiento de adjudicación directa (STCM, 2014b). Francisco Bojórquez -entonces director del STC Metro- declaró que este “incidente” retrasó seis meses la obra.
Desde el momento en que se anunció la suspensión parcial del servicio de la L12, CAF defendió la calidad de sus trenes, y enfatizó que las especificaciones técnicas para su diseño las proporcionó el GDF que, además, supervisó su construcción. No obstante, inició el reperfilamiento de las ruedas de los trenes, aclarando que su costo podría cobrarse al GDF en función de los resultados de los peritajes correspondientes. CAF ha insistido en que los trenes cumplían con los estándares de las normas internacionales vigentes, aunque expresó su disposición a realizar las acciones necesarias para modificarlos, de acuerdo con las recomendaciones que resultaran del diagnóstico de la línea.
En enero de 2015, CAF emitió un comunicado en el que informó que estaba dispuesta a que el Gobierno del Distrito Federal realizara una auditoría con el fin de que se analizara el diseño de los trenes y el proyecto de la Línea Dorada.
Inauguración y Problemas Iniciales
Después de cuatro años de obra, la L12 fue inaugurada el 30 de octubre de 2012, con 20 estaciones a lo largo de 24 kilómetros. De acuerdo con el STC Metro, esta línea transportaría 435 mil usuarios diariamente, que justamente representan el número de usuarios perjudicados por su cierre parcial. Hay que decir que los trenes de la nueva línea tuvieron sólo siete carros y éstos tuvieron una longitud de 140 metros lineales, contraviniendo de manera evidente lo señalado en la ficha técnica previamente mencionada.
El día de su inauguración hubo una entrega preliminar por parte de Proyecto Metro al STC Metro, y una entrega definitiva el 8 de julio de 2013. En la minuta de esta entrega se señaló que respecto a la construcción de la L12, con todo lo que una obra así podía implicar, existían diversos trabajos que faltaba por realizar, los que se agregaban a la misma, pero que no impedirían su servicio regular y seguro. Para paliar daños colaterales por la construcción de la obra, el 10 de julio de 2013 se concluyó el programa que el GDF había iniciado el 13 de mayo de 2009 para pagar 113 395 063 pesos en apoyos económicos a los 2 122 negocios que se vieron afectados por la construcción de la L12.
A partir del año 2013 se empezaron a evidenciar los problemas que tenía esa línea, aunque hay testimonios de que éstos se presentaron incluso antes de su inauguración. En un dictamen de fecha 14 de noviembre de 2013, la empresa ILF Consulting Engineers, que formaba parte del consorcio certificador de la L12, hacía notar la falta de mantenimiento preventivo y correctivo en el sistema de vías, que ya para ese momento presentaba un fuerte desgaste de las ruedas en varios de los trenes y una notoria falta de reperfilado en ruedas de algunos trenes (ILF, 2013).
Participación de Empresas Privadas
En la historia de la L12, existe la participación de actores privados, principalmente empresas que han formado parte de la construcción, supervisión, certificación, diagnóstico y rehabilitación de la L12:
- ILF Beratende Ingenieure A. G (ILF Ingenieros Consultores S.
- Systra: empresa francesa de alta especialidad en materia de ferrocarriles urbanos, contratada para diagnosticar los procesos de elaboración de la ingeniería básica, licitación del proyecto, elaboración de proyectos, construcción, equipamiento, mantenimiento y operación tanto de las vías como del material rodante. También fue contratada para constatar la situación de vías y trenes y determinar las causas de origen de los problemas, con el fin de integrar los proyectos y recomendaciones encaminados a su solución.
- Triacaud Societé Organisé (TSO): empresa francesa especialista en vías, contratada para levantar el inventario de la situación física en que se encontraban las vías de la L12 y participar en la verificación de la interface material rodante e infraestructura ferroviaria.
Actores Clave y sus Roles
En la siguiente tabla, se resumen algunos de los actores clave y sus roles en la problemática de la Línea 12:
| Actor | Rol Principal |
|---|---|
| Marcelo Ebrard | Jefe de Gobierno del Distrito Federal durante la construcción. |
| Miguel Ángel Mancera | Jefe de Gobierno que suspendió parcialmente el servicio. |
| Francisco Bojórquez | Director del STC Metro que sugirió trenes con ruedas neumáticas. |
| CAF | Empresa proveedora de los trenes. |
| Systra | Empresa contratada para diagnosticar y recomendar soluciones. |
| TSO | Empresa especialista en vías, contratada para verificar la infraestructura. |