La Necesidad de Protección Social para Trabajadores No Asalariados
La informalidad, como resultado de la incapacidad de las economías para generar empleos productivos, así como de los cambios experimentados en el mundo del trabajo y la disrupción de las tecnologías, han generado un aumento de categorías que adoptan la forma de “trabajadores independientes”. Siempre ha resultado difícil implementar políticas y estrategias para la inserción de este sector en la seguridad social, porque la categoría comprende a un grupo heterogéneo, con disimiles ocupaciones e ingresos. Ahora la realidad cambiante del empleo ha creado una zona gris que complica su abordaje en los ámbitos laborales y de seguridad social.
En un contexto de transformación del mundo laboral, el creciente aumento de empleos o categorías que adoptan la forma de “trabajo independiente”, se ha convertido en una zona gris, hasta ahora, difícil de regular en el ámbito laboral y de seguridad social. Atender el entorno sociolaboral ha obligado a diseñar o readaptar esquemas para brindar protección social a los denominados “trabajadores independientes”, máxime por su exponencial crecimiento como consecuencia del impacto tecnológico. Sin embargo, las fórmulas adoptadas han sido a expensas de la reducción del régimen obligatorio general.
En América Latina, gran parte de la literatura ha sostenido que la informalidad y el trabajo independiente están estrechamente ligados con el desarrollo económico. En la gran mayoría de los casos, el empleo independiente o por cuenta propia, no responde a una elección basada en habilidades empresariales, sino que es el producto del deterioro de la situación económica y del empleo asalariado. En atención al contexto actual, el presente trabajo tiene como propósito analizar las acciones de inserción de los trabajadores independientes a la seguridad social, e identificar los problemas en el diseño, cobertura, financiamiento y tendencia.
Antecedentes Jurídicos de la Incorporación Voluntaria
Se inicia con los antecedentes jurídicos de la “incorporación voluntaria”. En el proyecto de la primera Ley del Seguro Social de 1943 se señaló que, dadas las condiciones del país, no se pretendía instaurar la “seguridad social”, que para ese entonces estaba cobrando fuerza en Europa y aparecía en diversos documentos internacionales. En atención a lo anterior, se facultaría al Poder Ejecutivo para determinar las modalidades y fechas a fin de extender el seguro social a otras categorías de trabajadores urbanos y rurales, como los del Estado, de empresas de tipo familiar y a domicilio, del campo, domésticos, temporales y eventuales, de acuerdo con la situación jurídica y posibilidades prácticas.
La ley de 1997 propuso como estrategia que la persona asegurable se corresponsabilizara con su futuro pensionario (ahorro previsional), de acuerdo con su capacidad contributiva y voluntad; esto es, vincular el esquema de protección con el régimen de financiamiento y, de esta forma, reducir el cargo sobre la nómina. Amplió las limitaciones para los trabajadores independientes, pues no solo no se otorgarían todas las ramas del régimen obligatorio, sino también eliminó la pensión por cesantía en edad avanzada, al considerar que no se daban los supuestos para éste, ya que, para dicha pensión, se exigía estar privado de un trabajo remunerado. Estableció el pago de las cotizaciones por anualidades anticipadas, cuando en la ley de 1973 eran por bimestres vencidos.
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En el país, se ha recurrido a la figura de la “incorporación voluntaria al régimen obligatorio de la Ley del Seguro Social”.
Programas y Estrategias Previas para el Trabajo Independiente
Luego, se describe el tratamiento del trabajo independiente durante el período comprendido entre 2014 y 2018, bajo la estrategia promovida por la OIT para transitar de la economía informal a la formal, y extender la cobertura de la seguridad social. Dentro de este marco, el programa “Régimen de Incorporación a la Seguridad Social” reiteraba las diferencias y desigualdades entre el régimen para los trabajadores asalariados y los independientes, porque tendrían la protección parcial de las ramas de aseguramiento y prestaciones, previstas en la ley para cada categoría; sin embargo, grosso modo las novedades se reflejaban en las facilidades para el pago de las cotizaciones al IMSS.
La Incorporación Voluntaria en la Economía Digital: Iniciativas Recientes
Posteriormente, se analiza la gestión más reciente, teniendo como base la prueba piloto y las modificaciones legales. Cuando el programa en turno está en operación los datos oficiales reportan los alcances y éxitos.
Prueba Piloto del Esquema Simplificado y Automatizado (2021)
La presente administración también ha realizado una intervención de protección a ese sector de trabajadores; primero en 2021, con una prueba piloto a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). El Consejo Técnico del IMSS, el 26 de agosto de 2020, aprobó las “Reglas de Carácter General de la Prueba Piloto del Esquema Simplificado y Automatizado para la Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio del Seguro Social de las Personas Trabajadoras Independientes”.
En el Programa, como su nombre lo indica, se planteó otorgar facilidades administrativas con miras a lograr una mayor inclusión de los denominados “trabajadores independientes”, mediante algunas modificaciones al esquema de la ley vigente, tendentes una vez más a flexibilizar la figura de la “incorporación voluntaria”, respecto de los requisitos de ingreso y en el otorgamiento de las prestaciones.
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Aspectos clave de la prueba piloto:
Personas protegidas: La prueba piloto buscó expandir la protección a un sector más amplio de trabajadores independientes.
Esquemas de aseguramiento: Permitiría el acceso a las cinco ramas del régimen obligatorio, con sus respectivas prestaciones en especie y en dinero: enfermedades y maternidad, riesgos de trabajo, invalidez y vida, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así como guarderías y prestaciones. En este contexto, el régimen obligatorio del IMSS comprende los seguros de: Riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; guarderías y prestaciones sociales.
Periodicidad del pago de las cotizaciones: Se establecieron facilidades para el pago de las cotizaciones.
Base de cotización: Tomaría en cuenta el ingreso real correspondiente a la actividad, el cual no sería menor al señalado en la tabla de salarios mínimos generales y profesionales por áreas geográficas, y tampoco sería superior a 25 unidades de medida de actualización (UMA).
Además, se celebraron dos convenios de colaboración junto con la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y con el Instituto de Mexicanos en el Exterior (IME), con el fin para promover y poner en marcha el programa entre la comunidad migrante.
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Resultados de la Prueba Piloto
La operación del programa, durante el periodo de marzo de 2021 a septiembre de 2022, arrojó los resultados siguientes:
| Característica | Datos |
|---|---|
| Personas afiliadas (marzo 2021 - septiembre 2022) | 42,624 |
| Distribución por género | 60 % hombres |
| Base de cotización promedio | 251.25 pesos diarios |
| Actividades predominantes | Comercio, servicio a empresas y servicios sociales (83 %) |
| Rango de edad | Entre 55 y 64 años |
| Origen geográfico | 23 % de Ciudad de México, Nuevo León y Estado de México |
| Porcentaje de cobertura total | 0.33 % de los 12.9 millones de trabajadores independientes |
Puede señalarse que, para ese momento, no podía aducirse un éxito, porque sólo se afiliaron el 0.33 % de los 12.9 millones de trabajadores independientes.
Reforma a la Ley del Seguro Social (Enero de 2023)
La presente administración también ha realizado una intervención de protección a ese sector de trabajadores; primero en 2021, con una prueba piloto a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y después, mediante una reforma a la Ley del Seguro Social que entró en vigor el 1o. de enero de 2023. La ley actual, vigente a partir del 1o. de enero de 2023, consolidó algunas de estas iniciativas.
Puntos clave de la reforma:
Definición de trabajador independiente o por cuenta propia: Estableció la definición del concepto en el artículo 5o. Como puede apreciarse, la definición conserva, en primer lugar, el grupo heterogéneo regulado desde el origen de la figura de la incorporación voluntaria, y que la ley vigente preveía en el artículo 13, fracciones I, III y IV. Este grupo se ha caracterizado por ingresos disimiles y cuya heterogeneidad continuará planteando desafíos desiguales, así como la permanencia en el régimen por la fluctuación de sus ingresos.
Personas de aseguramiento: Incluso, se prevé que los trabajadores con una relación laboral subordinada y sujetos al régimen obligatorio previsto en la ley podrán afiliarse a esta modalidad, cuando además trabajen en forma independiente al mismo tiempo. Al parecer se pretende extender esta figura al grueso de la población trabajadora que se ubica en el sector informal (33 millones), bajo la “denominación” trabajadores independientes, en perjuicio del régimen obligatorio general.
Esquemas de aseguramiento: Los esquemas de aseguramiento bajo esta reforma se mantienen en línea con lo ofrecido en la prueba piloto, permitiendo el acceso a las cinco ramas del régimen obligatorio con sus respectivas prestaciones.
Modalidades de pago: La reforma amplió las posibilidades de pago de las cotizaciones a mensual, bimestral, semestral o anual, en forma anticipada y a elección de la persona asegurada (artículo 224).
Bases de cotización: La reforma en este punto replicó la prueba piloto respecto de los ingresos a tomar en cuenta, así como la facultad del IMSS para verificarlos conforme a la información proporcionada al SAT.
Régimen financiero: Este aspecto no fue tocado, ni en la prueba piloto, ni en la reforma a la ley. Se mantiene el pago íntegro de las cuotas obrero-patronales a cargo de las personas aseguradas a este régimen.
Terminación: La ley contempla las condiciones bajo las cuales puede finalizar la incorporación a este régimen.
Desafíos y Tendencias de la Incorporación Voluntaria
Sobre la base de los resultados obtenidos en la prueba piloto y, dadas las modificaciones legales, se corrobora que la realidad no se modificó. Entonces, puede afirmarse que, pese al éxito que las fuentes oficiales pregonan, la cobertura efectiva continúa siendo muy baja. Conforme al segundo trimestre de 2022, existían 12.9 millones de personas que laboraban en forma independiente y durante el periodo de marzo de 2021 a septiembre de 2022 se habían afiliado el 0.33 %.
El pago de las dos cuotas: la obrera y la patronal continuará constituyendo el gran desafío de la figura de la “incorporación voluntaria”, por varias razones: las personas no cuentan con un ingreso cierto y permanente para pagar, en forma integral, los porcentajes de cada rama de aseguramiento, pues existirán períodos en que los ingresos sean inferiores al salario mínimo general, haciendo muy elevado el costo del aseguramiento, lo que generará la interrupción de la afiliación, y por tanto, del derecho a las prestaciones. Asimismo, el esquema no está exento que se propicie lo que se intenta evitar: una “simulación laboral”, donde los patrones convenzan a los trabajadores de afiliarse a la incorporación voluntaria, y de esta forma, evadir responsabilidades o una subdeclaración de ingresos.
Es importante hacer notar que, ante el creciente aumento de empleos o categorías a las cuales se les pretende encuadrar bajo el denominado “trabajo independiente,” la tendencia hacia la “incorporación voluntaria” o “esquemas de simplificación” son a expensas de la reducción del régimen obligatorio general: que cada persona se pague su propia protección. Esto es contrario a las recomendaciones internacionales, que abogan por el establecimiento de un piso de protección para todas las personas. Entonces, se requiere buscar fuentes de financiamiento diversas para este objetivo.
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