La innovación y la economía basada en el conocimiento, junto con las nuevas tecnologías que sirven de base para adaptar el modelo industrial europeo al siglo actual, se sitúan en el núcleo de las grandes declaraciones programáticas europeas que pretenden orientar la estrategia de la UE en las próximas décadas. Van unidas a renovados esfuerzos por perfeccionar los mecanismos jurídicos que instrumentan la financiación y la gobernanza de la investigación, el desarrollo y la innovación en la Unión Europea.
Introducción: Panorama Actual y Precisiones Conceptuales
La desaceleración de la actividad está afectando a la actividad económica en todo el mundo, dañando a las familias, trabajadores y empresas, poniendo en tela de juicio el modelo de desarrollo económico y social basado en una sociedad de servicios e intercambios que tiene su origen lejano en el siglo XIX y su antecedente próximo en la posguerra mundial. En Europa, esta crisis ha sacado a flote una problemática profunda que se había iniciado con anterioridad a 2008: déficits públicos y privados, recurso excesivo a la financiación externa de la actividad económica y de los propios Estados, desempleo y otros indicios de un modelo que ha devenido poco sostenible.
Dentro de la búsqueda de soluciones, desde las instituciones comunitarias se apunta a la necesidad de renovar algunas de las grandes estrategias políticas comunitarias, que a su vez servirán para reformar el mercado y el tejido productivo de la Unión Europea (UE). Concretamente, se han hecho públicos comunicaciones institucionales y estudios que van marcando las pautas sobre el camino para salir de la crisis y fortalecer el progreso. En estas páginas nos vamos a fijar en algunos de estos textos de reflexión estratégica, cuyos contenidos giran en torno a la necesidad de mejorar la calidad de la investigación en la UE, y de fomentar su aplicación a la industria. Además, nos detendremos en los principales instrumentos jurídicos comunitarios para proteger, financiar y estructurar esta idea, llevándola a la práctica.
En este trabajo aludimos repetidamente a la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i). Por ello, conviene comenzar nuestra exposición por clarificar el sentido en el que manejamos dicha terminología.
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, "investigación" tiene como primera acepción, "acción y efecto de investigar", y se acompaña de la entrada "investigación básica" definida como aquella "que tiene por fin ampliar el conocimiento científico, sin perseguir, en principio, ninguna aplicación práctica". El concepto de investigación tiene su origen en la epistemología, o ámbito de la filosofía que se dedica al estudio del conocimiento y se representa gráficamente con una "I", dentro de la fórmula "I+D+i". En cuanto al desarrollo -en el sentido que se empleará aquí- es un vocablo fundamentalmente económico y se representa con una "D". La innovación se relaciona con la tecnología como conjunto de conocimientos técnicos ordenados científicamente, que permiten diseñar y crear bienes y servicios, que facilitan la adaptación al medio y satisfacer necesidades.
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El trinomio "Investigación (I), Desarrollo (D) e innovación (i)" (I+D+i) refleja la relación entre ciencia básica y ciencia aplicada a la industria, al comercio, a los servicios, etc. En política legislativa, se emplea la fórmula "I+D+i" para aludir a como la "investigación básica" (I) sirve para obtener nuevos procesos, productos o servicios mediante el "desarrollo" (D), que a su vez pueden adaptarse para nuevas "aplicaciones" (i).
Investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) constituyen términos cuyo significado inicial es extra jurídico. Sin embargo, el derecho en tanto que es el orden normativo e institucional que regula las relaciones humanas sobre criterios de justicia, juega un importante papel en su articulación: las normas jurídicas ordenan los procedimientos de asignación de recursos para el I+D+i, establecen mecanismos de protección de sus resultados, crean instituciones y organismos para su dirección y gestión dotándolos de procedimientos para su funcionamiento, etcétera.
Distintos documentos estratégicos de la UE sitúan el I+D+i como un pilar fundamental para superar la crisis actual y sentar las bases de un crecimiento a medio plazo; señalando sucintamente que es preciso obtener nuevos conocimientos (I), aplicarlos en la obtención de bienes, productos y servicios cuya entrada en el mercado sirva para satisfacer necesidades (D), y proyectar su valor añadido en campos distintos (i).
Concretamente, la necesidad de mejorar la investigación y la innovación están en la base de la Comunicación de la Comisión "Europa 2020: "Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador", que es un texto central en la planificación de la Unión Europea para salir de la crisis. La Estrategia Europa 2020 abarca aspectos distintos (economía, agricultura, industria, etcétera) y entre sus principales conclusiones destaca que el trinomio I+D+i constituye un motor fundamental para la prosperidad social y económica. Propone líneas de acción ejecutiva ("iniciativas emblemáticas"), cada una de las cuales dará lugar a propuestas que a través del derecho legislado y mediante la acción administrativa de la Comisión Europea y del conjunto de los 27 Estados miembros de la UE, la llevarán a la práctica.
La iniciativa emblemática "Unión por la innovación" es otro texto central, desarrollado en el marco de la Estrategia Europa 2020, que aboga por fortalecer la investigación y la innovación de forma que se constituyan en motores del desarrollo industrial y social europeos en el camino hacia la recuperación sostenida. También el proyecto Europa 2030, recientemente hecho público por el Grupo de Reflexión sobre el Futuro de Europa incide con fuerza en la necesidad de vincular investigación, resultados e innovación aplicada a la industria.
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El fundamento jurídico de las reformas que se están programando en estos momentos bajo el paraguas de la Estrategia Europa 2020 y de la iniciativa "Unión por la Innovación", y que reciben la inspiración del Proyecto Europa 2030 se encuentra en el Tratado de Lisboa.
El artículo 3o. del Tratado de la Unión Europea (TUE) reformado en Lisboa y que entró en vigor en 2009 reza: "la Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado... Asimismo promoverá el progreso científico y técnico". El artículo 4.3 del TFUE añade que en los ámbitos de investigación, desarrollo tecnológico... la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones en particular destinadas a definir y realizar programas, sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya.
Conforme a lo dispuesto en los títulos XVII "Industria" y XIX "Investigación y desarrollo tecnológico y espacio" del TFUE; así como en el Título II, capítulo 1 "Desarrollo de la investigación" del Tratado Euratom, la UE y sus Estados deben asegurar las condiciones para la competitividad de la industria, y acelerar su adaptación a los cambios estructurales, fomentar la iniciativa y el desarrollo de las empresas (particularmente de las pequeñas y medianas), impulsar la cooperación entre empresas y entre estas y el sector público, etcétera, así como (artículo 173.1, apartado 4 TFUE) "favorecer el aprovechamiento del potencial industrial derivado de las políticas de innovación, de investigación y de desarrollo tecnológico". El artículo 179.1 del TFUE es muy explícito en cuanto a que es objetivo de la UE fortalecer sus bases científicas y tecnológicas mediante la realización de un espacio europeo de investigación en el que los investigadores, los conocimientos científicos y las tecnologías circulen libremente...
En desarrollo de los citados preceptos de los Tratados, y al amparo de las estrategias contenidas en los documentos mencionados, el legislador comunitario ha creado normas de apoyo financiero y organizativo del I+D+i, y está introduciendo reformas para mejorar la capacidad de la investigación aplicada europea como motor de cambio estructural.
Fundamentos Sobre la Relevancia del I+D+i Para la Reforma del Mercado y el Modelo Productivo Europeos
Durante décadas, el mercado interior comunitario se fundamentó en el aprovechamiento de las economías de escala sobre un modelo de capitalismo industrial de producción en masa basado en la mano de obra poco cualificada, que permitió a las clases medias devenir consumidores. Sin embargo, el capitalismo actual presenta unos rasgos bastante distintos basados en la diferenciación de productos, la innovación tecnológica, la mano de obra cualificada, adaptada y móvil, y en la financiación empresarial a través del mercado.
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Superada la hegemonía casi absoluta de Estados Unidos sobre la economía mundial, los países europeos van alcanzando una madurez de "crecimiento pausado". Mientras, los conocidos como emergentes y BRICS aportan un 50% del crecimiento global, y los países en vías de desarrollo -que atesoran grandes reservas naturales de materias primas- son objeto de atención creciente. Las economías emergentes están abandonando la competencia en costes en favor de estrategias basadas en la innovación. El aumento del nivel de vida en estos países y sus capacidades crecientes generan nuevas oportunidades de colaboración. Para contribuir en positivo al nuevo paradigma global, Europa debe mejorar su adaptación a la globalización, renovar los conocimientos subyacentes a su modelo productivo y aprovechar al máximo las utilidades industriales derivadas de tales conocimientos.
El derecho tiene una importante función que cumplir en este proceso. El mercado interior europeo o "espacio sin fronteras interiores" (artículo 26.2 del TFUE) es a los efectos de este trabajo un nombre genérico en el que incluimos desde procesos o intercambios comerciales, hasta el especio físico (territorio de los 27 Estados miembros) donde tienen lugar. Este mercado, que también cuenta con una vertiente exterior relacionada con los flujos con terceros países está fuertemente enraizado en los instrumentos jurídicos. El artículo 4.3, apartado a del TFUE lo ubica dentro de las competencias compartidas de la UE y sus Estados miembros.
Los artículos 26 y 27 TFUE conforman el título I de la Tercera parte del TFUE denominado precisamente "Mercado Interior", que se ubica sistemáticamente como primera "Política y acción interna de la UE". Estos preceptos de derecho primario se hayan desarrollados por normas de derecho secundario europeo y principalmente por directivas, que de conformidad con lo previsto en los artículos 114 y 115 del TFUE, articulan las libertades básicas de libre circulación de capitales, personas, mercancías y servicios.
Puesto que el mercado interior es en buena medida un concepto producto del derecho, es lógico que a la hora de reformarlo, el debate iniciado con la "Estrategia Europa 2020" y la "iniciativa emblemática Unión por la innovación" trascienda aspectos tan importantes como cuáles deban ser los sectores de investigación, desarrollo y aplicación (I+D+i) que convenga potenciar desde la UE, etcétera, para alcanzar a cuáles deben ser las reformas jurídicas que contribuyan a adaptar las reglas del modelo productivo y mercantil europeo al capitalismo global.
Investigación e Innovación Industrial
En pocos sitios como en Europa se hace tan claramente patente que investigadores e industriales operan de formas distintas. Así por ejemplo, las universidades y el sector empresarial abordan de manera diferente la producción de conocimientos. Aquellas reivindican su difusión inmediata, mientras que estas fomentan el secreto, al menos en tanto que no esté garantizada su propiedad intelectual. Este conflicto de intereses es responsable del mantenimiento de la distancia entre estos dos sectores y de las dificultades para establecer cooperaciones productivas y eficientes.
En la Estrategia Europa 2020 y la iniciativa emblemática Unión por la Innovación se reconoce que si bien la Unión Europea gusta de flanquear la bandera de la innovación, aún debe perfeccionar el nivel de coherencia entre los objetivos de la ciencia, la tecnología y la innovación y debe cohesionar las fuerzas investigadoras para que sirvan de palanca para cambiar el modelo productivo y la sociedad. Ambos textos apuestan por incrementar el peso específico de la industria manufacturera interna, así como el de la industria de apoyo, como elementos de sostenibilidad del crecimiento en la economía europea y del modelo social de desarrollo, pero subrayan que para lograrlos es necesario fortalecer la base de conocimientos de la industria: los conocimientos sustentan la innovación.
Desequilibrios Sectoriales
Una efectiva política de innovación exige un buen conocimiento de...