El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), se ha referido a la condonación de impuestos a los grandes contribuyentes en los gobiernos anteriores como un "huachicol de cuello blanco" para las finanzas públicas. Según los datos de su gobierno, en los últimos 12 años, los dos gobiernos anteriores, se condonaron alrededor del equivalente a US$21.000 millones. Con esto, aseguró que en México se acabará con los privilegios fiscales, para lo que firmó un decreto que busca eliminar las condonaciones de impuestos que calificó de "excesivas, abusivas e injustas".
La política de "no más privilegios fiscales"
"Se trata de acabar con privilegios fiscales y hacer valer la Constitución en la letra y con el espíritu", dijo el mandatario. AMLO ha enfatizado que "tiene que haber una recaudación con el principio de progresividad, deben contribuir más los que obtienen más ingresos. En este caso, muy al contrario, los de mero arriba en algunos casos no pagaban impuestos".
El fin de las condonaciones de impuestos
Desde el primer año de la actual administración el gobierno rompió con la tradición de brindar amnistía fiscal a los grandes contribuyentes cada inicio de sexenio. Apenas era el segundo año del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, cuando grandes contribuyentes, como Walmart, América Móvil, BBVA México, Grupo Modelo, IBM, FEMSA, Grupo BAL y Grupo Salinas se formaron para ponerse al corriente con el Servicio de Administración Tributaria (SAT).
El impacto de las condonaciones pasadas
Margarita Ríos-Fajart, directora del Servicio de Administración Tributaria (SAT), detalló que entre 2007 y 2012, durante el gobierno de Felipe Calderón, hubo condonaciones por unos US$8.500 millones para 18.300 beneficiados. Y con Enrique Peña Nieto (2013-2018), la cifra ascendió a US$12.500 millones para 135.000 contribuyentes.
Aunque el gobierno no dio nombres de los beneficiados, sí trascendió que el 54% de las condonaciones se concentró en 108 contribuyentes, unos US$11.100 millones, según Ríos-Fajart. De los condonados, 58 son empresas que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores y de ellas, diez son de las más influyentes en el desempeño del mercado de valores al formar parte del índice principal S&P/BMV IPC, casi un tercio de las que conforman el indicador. Según información del SAT, el contribuyente al que se le condonó más fue por un total de casi US$1.000 millones.
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Mensaje político y reputación del fisco
Héctor Villareal, director del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), explica que anteriormente en México se llevaban a cabo convenios de regularización de aplicación general. "En los anteriores gobiernos, cada tanto había convenios por los que se descontaban las moratorias por pagar tarde los impuestos o los impuestos mismos", dice el también profesor del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. Esto creó un daño a la reputación del fisco. Villareal señala que el último convenio estaba pensado para empresas muy pequeñas, pero que también algunas grandes con adeudos importantes se acogieron al convenio, lo que hizo que el erario perdiera cantidades muy considerables de dinero.
Villareal apunta que el decreto que firmó AMLO contiene un importante mensaje político: "Está diciendo que hubo muchos abusos y que ya no los va a haber". Para el profesor, es coherente con su discurso sobre combatir la corrupción y sanear las finanzas públicas para conseguir fondos para sus proyectos. El especialista apunta que aunque hay grandes empresas entre los condonados por el SAT, no todas jugaban con eso. "Aunque no se debe generalizar, muchas veces no eran las empresas, sino los despachos de asesores fiscales que apostaban por esperar a la próxima condonación. Ahora ellos serán los grandes perdedores de esta nueva política".
Estrategia de fiscalización y sus resultados
El Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación
La estrategia llegó con el Plan Maestro de Fiscalización y Recaudación, enfocado especialmente en grandes contribuyentes, que siguió el SAT desde 2020. Esta radica en revisar la contabilidad de las empresas, realizar auditorías a sectores específicos como el automotriz, de bebidas alcohólicas, comercio mayorista y minorista; además de la publicación de tasas efectivamente pagadas por las empresas por sectores para establecer porcentajes mínimos para el pago de impuestos. El plan, que se extendió a las operaciones de comercio exterior en 2022, ha dejado jugosos recursos para las arcas públicas.
Nunca antes un gobierno se había concentrado en fiscalizar a las compañías con ingresos superiores a los 1,250 millones de pesos al año. El gobierno puso más en cintura a los grandes contribuyentes. En 2002 fue cuando se comenzaron a emitir las primeras facturas electrónicas, desde ese momento la autoridad comenzó a tener un cúmulo de información para su análisis, saber lo que se vendió, en cuánto tiempo, si hubo impuestos trasladados, si hubo omisiones y notificarlo a través del buzón tributario. Todo esto permite al inicio de la actual administración, con Margarita Torres Fajat (2018-2019), y posteriormente con Raquel Buenrostro (2020-2022) a la cabeza del SAT, identificar a grandes contribuyentes con adeudos.
Incremento de ingresos tributarios sin nuevos impuestos
La fiscalización a grandes contribuyentes generó 2.3 billones de pesos al erario público en 2023, cuando en 2018, último año de la administración pasada generó 1.5 billones. Como resultado de los esfuerzos para la regularización por auditoría y la eficiencia recaudatoria, al cierre de 2023 se alcanzó un monto de 757,155 millones de pesos. Esto es, 140,874 millones más que en el mismo periodo de 2022, lo que representa un incremento en términos reales de 16.4%; asimismo, respecto de 2018, se ha presentado un incremento de 477,508 millones en términos nominales, lo que implica un incremento en términos reales de 110%.
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Los esfuerzos de la autoridad han permitido mantener a los ingresos tributarios como la fuente principal del financiamiento del sector público. De 2018 a 2023, la recaudación de impuestos creció 47.50%, principalmente impulsada por el Impuesto Sobre la Renta (ISR) que creció 50.5%. “Los efectos de acciones como la eliminación de la compensación universal, la catalogación como delito del fraude fiscal y la eliminación de condonaciones a grandes contribuyentes han demostrado que es posible incrementar los ingresos tributarios sin aumentar, ni crear nuevos impuestos”, comenta el titular de Hacienda. En promedio, en los primeros cinco años de gobierno los ingresos tributarios representaron el 13.42% del PIB, cuando en los primeros cinco del sexenio anterior, el promedio fue de 11.46%, refieren cifras de Hacienda.
Desafíos del gasto público y la brecha fiscal
Gasto público creciente frente a ingresos
A la sombra de los esfuerzos por recaudar más, crecen las necesidades del gasto público. Desde 2008 el dinero que gasta el sector público es mayor a los ingresos que llegan a las arcas públicas por el pago de impuestos, derechos, exportación y venta petrolera. En 2022 y 2023 se registró la brecha entre ingresos y gasto más grande desde 2014, cuando fue de 4.4% del PIB; en ambos años fue de 4.3%, para el cierre de este año Hacienda espera que llegue a 5%, el nivel más alto del que se tiene registro.
“Cuando llega el actual gobierno recibe una administración tributaria modernizada con una serie de dispositivos tecnológicos a disposición del contribuyente que te permite formar declaraciones prellenadas, listas para revisar, darle enviar, cobrar o devolver saldos a favor. Con esto crea perfiles de riesgo que le permiten al fisco hacer un análisis y una discriminación de datos para determinar un costo-beneficio”, explica Pedro Canabal, socio de Comercio Exterior e Impuestos de Baker Tilly. “La cuestión es que los esfuerzos del SAT se quedaron cortos frente a los gastos prioritarios, se concentraron en las grandes cuentas de los contribuyentes, mientras no ha sido tan efectiva la fiscalización como hubiera sido deseable,” comenta Luis Pérez de Acha, socio fundador y director del despacho Pérez de Acha e Ibarra de Rueda.
Austeridad selectiva y deuda
Pese a una política de “austeridad republicana”, las prioridades y obligaciones quedaron claras a lo largo del sexenio. Por ejemplo, en 2019 se aprobaron 100,000 millones de pesos del presupuesto de la Pensión del Bienestar para Adultos Mayores, para 2024 la Cámara de Diputados aprobó un presupuesto de 465,048 millones. Si a este gasto le sumamos lo que se aprobó para 2024 por pensiones vitalicias (IMSS, ISSSTE, CFE y Pemex) 1.499 billones de pesos, ambos conceptos absorben el 21% del gasto neto, cuando en 2019, al inicio de la actual administración, se llevaron 17%. En tanto, el Tren Maya, AIFA y Refinería Olmeca tuvieron un precio final por 883,097 millones de pesos en conjunto, lo que representó un sobrecosto, en comparación con el precio original, por 484,233 millones, poco más de todo lo que se recaudó por IEPS en 2023.
“La política de austeridad ha sido selectiva, puesto que hay ramos administrativos que han sido beneficiados con mayor asignación de recursos”, refiere el documento Austeridad, debilidad institucional y presupuesto del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP). Lejos de ver un recorte al gasto público neto, este se incrementó 20.5%, de 2018 a 2024, mientras los ingresos totales incrementaron 14.4%, situación que se compensó con un incremento del endeudamiento de 158.5%, refieren cifras del CIEP. El problema de incrementar tus gastos sin tener garantizadas fuentes extras de ingresos para programas u obras prioritarias, es que jalas recursos de otros rubros; completas el gasto con deuda, con ingresos no recurrentes.
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“En esta administración se extinguieron fideicomisos y el dinero de estos se fue para programas sociales, lo que no es meramente redituable para la economía”, explica Edson Valdés, profesor e investigador de la Universidad Veracruzana en materia de Economía y Finanzas Públicas. A la par, otros gastos obligatorios como los intereses por la deuda, el pago de nómina de los servidores públicos, y transferencias a los estados crecen año con año, absorbiendo más del 80% del gasto total. Tampoco hubo una reforma tributaria en el sexenio para incrementar las fuentes de ingresos por cobro de impuestos o liberar recursos por revisiones a los gastos. Y para rematar, los ingresos petroleros reportaron sus niveles más bajos respecto al PIB y al gasto público en 2020 y 2023.
Hacienda espera peores índices para 2025, en vista de menores precios para el petróleo crudo a nivel global y una menor plataforma de exportación, refieren los Precriterios Generales de Política Económica para el siguiente año. “Las finanzas públicas se despetrolizan, esto implica menos dinero por la venta y exportación de petróleo, pero también, una oportunidad para recaudar por la parte del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) que se cobra a las gasolinas y diésel, ante la baja de sus precios en el mercado internacional, pero no lo suficiente para compensar la falta de ingresos por un menor precio de la mezcla (mexicana de petróleo)”, considera Arturo Carranza, director de Proyectos de Energía en Akza Advisors.
Esto ya lo prevé Hacienda, y por primera vez en el sexenio propone un recorte sustancial al Presupuesto de 2025, cercano al medio billón de pesos; lo que representa una caída de 8.8% frente al gasto esperado para este año. No obstante, para los 70 programas prioritarios del actual gobierno se proponen incrementos para 2025. Tan solo 10 programas prioritarios se llevarán 747,631 millones de pesos, descobijando el gasto que se destina a proveer bienes y servicios públicos, como salud, educación y seguridad.
La política de gasto, en lo que resta de 2024 se enfocará en la culminación de las obras de infraestructura iniciadas en 2019, y a la provisión de múltiples programas sociales. Por lo que se planteó un déficit de 5% del PIB, “hay momentos en que cada economía y cada proyecto necesitan acelerar el gasto”, comentó Ramírez de la O, en el marco de las reuniones de Primavera del Fondo Monetario Internacional (FMI). El funcionario explicó que como dichas obras insignia no implicarán un gasto recurrente, el déficit en 2025 logrará reducirse hasta 2.5% del PIB.
La importancia de la inversión y el diálogo empresarial
Acuerdos con el sector privado
Empresarios del País sostuvieron una reunión con el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, en la que acordaron invertir más para que perdure el rebote que tendrá la economía este año. “Fue en general una muy buena reunión, enfocada en cómo aprovechar esta coyuntura que es irrepetible, cómo hacer para que este rebote no sea temporal, sino que logremos llevarlo a un crecimiento de mediano y largo plazo, que el crecimiento que vivamos en 2021, que se habla va a ser de entre el 6 y 8 por ciento, pues que se repita en 2022, en 2023, 2024”, dijo Antonio del Valle Perochena, presidente del Consejo Mexicano de Negocios (CMN).
Por su parte, el presidente Andrés Manuel López Obrador informó que se alcanzó un “muy buen acuerdo” en la reunión. “Se reafirmó el deseo, la voluntad de trabajar juntos, de promover la inversión privada que es fundamental, no se puede desarrollar al país solo con inversión pública, se quiere de la privada y se llegó a un muy buen acuerdo, fue una reunión amistosa, no hubo ninguna diferencia, ninguna confrontación”, declaró a su salida frente a Palacio Nacional. Afirmó que platicaron “sobre todo lo que tiene que ver con inversión, producción y comercio, en seguir aprovechando las ventajas del tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá (T-MEC); está creciendo la inversión extranjera y está creciendo la economía. Hay estabilidad macroeconómica y algo que es muy importante, hay bienestar y hay paz social. En México no hay confrontación, no hay enfrentamientos en las calles”. El CMN está integrado por los líderes de 59 empresas que dan empleo a 1.6 millones de mexicanos, generan el 17 por ciento del PIB nacional, e inversiones por 623 mil millones de pesos en 2019.
Inversión para un crecimiento sostenido
En un prolongado almuerzo al interior del Museo Kaluz, en el Centro Histórico de la Ciudad de México, el diálogo fue abierto entre los empresarios más importantes del país y el mandatario, sobre la víspera de una reforma fiscal enfocada en la simplificación para las pequeñas y medianas empresas, y sin la intención de subir impuestos. El presidente López Obrador reiteró que “no vamos a aumentar los impuestos, quedó muy claro, no vamos a aumentar los impuestos, no vamos a llevar a cabo ninguna acción que afecte al sector privado, al contrario, estamos poniéndonos de acuerdo para trabajar juntos y seguir avanzando en cuanto al desarrollo”. La conversación también versó sobre la importancia de la inversión a partir de un entorno de certidumbre para impulsar el empleo, y en general, cómo detonar un crecimiento económico sostenido para el mediano plazo, según expresaron al concluir el encuentro.
Entrevistado al término de la reunión, Del Valle Perochena afirmó que “estamos viendo cómo se está recuperando el consumo, cómo se están recuperando rápidamente las exportaciones y llegando a niveles prepandemia, y bueno, el otro factor importante es la inversión”. En este sentido, el empresario detalló que es necesario “lograr que la inversión que hoy está alrededor del 18 por ciento del PIB, se vaya arriba del 20, inclusive 22, 23, 24 por ciento del PIB, para que logremos un crecimiento constante en los años por venir, eso es lo que principalmente hablamos”.
Consideraciones sobre las Pyme y futuras reformas
La política fiscal es un conjunto de medidas que el gobierno implementa para recaudar ingresos y distribuirlos en diferentes sectores de la economía. El CFF establece una amplia gama de impuestos que tu empresa debe pagar, como el impuesto sobre la renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre Nóminas (ISN).
Impacto de las políticas tributarias en las Pyme
El presente trabajo estudia la forma de reducir la limitante endógena de tamaño de las Pyme, la cual se ha mantenido invariable en los últimos cuatro censos económicos, como sector empresarial clave en la organización industrial mexicana. Los resultados censales respecto al proceso de acumulación de las Pyme mexicanas han sido poco alentadores, lo cual refuerza el problema de su limitación en tamaño, reduce su acceso al financiamiento y restringe sus probabilidades de éxito. Según informa el Centro de Desarrollo para la Competitividad Empresarial, a 2017, la cuarta parte de estas empresas no logran superar los primeros 2 años de vida.
Se aborda un marco teórico que plantea un contexto de fondos prestables con imperfecciones, el cual desvirtúa la relación ahorro inversión a través de la relación entre impuestos e inversión, el cual no ha sido atendido para las Pyme. El objetivo consiste en analizar las políticas tributarias a favor de las Pyme, para compararlas con el gasto de los programas tradicionales y plantear una propuesta de política tributaria escalonada e impulsar su acumulación con base en incentivos financieros y comerciales. Las Pyme son unidades económicas que ejercen actividades industriales, comercio y servicios, emplean entre 11 y 250 trabajadores, así como la generación de ventas desde 4 a 250 millones de pesos anuales. En México, la renta se enmarca en la Ley de Impuesto Sobre la Renta (LISR). Estas empresas pueden operar en los regímenes de persona física con actividad empresarial en la modalidad de General, así como, personas morales (General o Simplificado).
En 2013 se promulga el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), con la finalidad de impulsar una mayor formalización, además, sustituye a los Regímenes Intermedios a los Pequeños Contribuyentes (REPECOS). Lo interesante de este régimen, es la reducción escalonada en el pago del ISR, la cual presenta un incremento gradual de 10% durante los siguientes 10 años hasta llegar al 100%. El efecto que proyectan estos programas tributarios a las Pyme son estímulos para que no incrementen sus niveles de ingresos o eludan el monto real de los mismos, con la finalidad de beneficiarse con estos mecanismos y reafirman su problema endógeno de tamaño.
Adicionalmente, una debilidad estructural en los esquemas de recaudación tributaria es la evasión o problemas de cobranza, lo cual ha impactado fuertemente en los regímenes opcionales de ISR y evidencia que el incentivo de estas políticas va en dirección opuesta a sus objetivos. Un estudio de la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, Prodecom (2013), determina en el periodo 2000-2010 una evasión fiscal en REPECOS, como proporción del impuesto, del 95%. En la misma línea el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, CEFP (2019), encuentra para el periodo 2005-2015 una evasión del 41% en ISR, distribuido en 45% para personas morales y 38% en físicas.
El tratamiento actual que opera se basa en apoyar mediante transferencias directas a las empresas que no cuenten con recursos propios para financiarlo, mientras que los estímulos fiscales se aplican a las grandes empresas ya que pueden asumir reinversiones con recursos propios (CONACYT, 2019). Tregear (2020) plantea que las políticas públicas no han logrado, a pesar de su elevado y creciente gasto, impulsar el desarrollo de las Pyme, sobre todo, si se considera el potencial que tienen estas empresas para incrementar su nivel de producción sin afectar el sistema económico en general. Los REPECO, así como los RIF, no incorporan a las Pyme debido a que el monto mínimo de ingresos anuales está por debajo de su umbral inferior. En el mismo camino, los programas de estímulo fiscal de CONACYT para la mejora en investigación y desarrollo tecnológico tampoco integran a las Pyme. “El sistema fiscal se les hacía muy complejo y que a la vuelta de la esquina de unos años de no pagar impuestos porque no podían o no sabían. A ellas sí les llegará el agua al cuello”.
La necesidad de una reforma fiscal integral
Pese a los buenos deseos, los especialistas consideran que la próxima administración federal tendrá que poner sus esfuerzos en aumentar las fuentes de ingresos, no sin antes llevar a cabo una revisión minuciosa al gasto público para hacerlo más eficiente. “Ya es momento de una reforma fiscal, que no se ha dado en los últimos siete años, la parte en materia tributaria no se cuestiona porque la aparición de nuevas tecnologías te obliga a modernizarte. “El presidente está en lo mismo, él dice que no debe de haber incremento de impuestos, que están pensando en sí modificar la regulación fiscal, pero pensada en el pequeño contribuyente, en cómo aligerarle el cargo de los trámites a los pequeños contribuyentes y es lo que está trabajando la Secretaría de Hacienda, según entiendo”, indicó Del Valle Perochena.
Tipologías de gastos tributarios y su efectividad
Posponer temporalmente la recaudación tributaria implica asumir ciertos costos adicionales a la pérdida de ingresos fiscales, como distorsiones en la inversión intersectorial que dado el incentivo tratarán de acoplarse al beneficiado, así como, mayores costos en la administración y fiscalización. Existen mecanismos que plantean un “sacrificio de recaudación” por parte del Estado, con la finalidad de mejorar la condición de inversión de ciertos grupos objetivos. CEPAL (2019), presenta una tipología de gastos tributarios donde destaca el diferimiento o esquemas de depreciación acelerada para inversiones en capital fijo, exenciones o moratorias fiscales (tax holidays), y los créditos por inversión en bienes de capital.
Se considera que el primer gasto tributario es adecuado para las empresas de gran tamaño ya que pueden asumir sin inconvenientes, con recursos propios o de terceros, la inversión inicial. El segundo no es recomendable, porque la pérdida en la recaudación no se recupera y el estímulo para la inversión es nulo. El tercer tipo de gasto tributario es el más recomendable para las Pyme, porque permite que se dosifique específicamente a bienes de capital de larga depreciación, que encajen en un plan de inversión con una meta clara en el incremento de sus activos. Este mecanismo aporta fuertes elementos para impedir comportamientos erróneos, que deriven de su mal uso, así como, garantizar procesos más transparentes y focalizados. En síntesis, los estudios teóricos concluyen que no todos los incentivos tributarios son igualmente efectivos para fomentar la inversión, el empleo y el crecimiento siendo preferibles los esquemas de depreciación acelerada, las deducciones y los créditos tributarios por sobre las tax holidays, otras exenciones y las alícuotas reducidas.