El amparo indirecto es uno de los medios de impugnación que se pueden interponer en contra de una resolución de amparo indirecto o directo. Cualquiera de las partes del juicio de amparo puede interponerlo: las personas quejosas, autoridad responsable, tercero interesado y ministerio público que se encuentren inconformes con la resolución. Es uno de los medios de impugnación que se pueden interponer en contra de una resolución de Amparo indirecto o directo.
La competencia para conocer del Amparo en revisión es en principio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN); sin embargo, en el caso de las resoluciones de Amparo indirecto, esta competencia se ha delegado a los Tribunales Colegiados de Circuito cuando se trata de cuestiones de legalidad o de constitucionalidad donde exista jurisprudencia que resuelva el asunto.
Una vez que ingresa el escrito de agravios ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), si el escrito reúne los requisitos, puede enviarse a un Tribunal Colegiado de Circuito (TCC) porque ya existe un precedente de la SCJN que resuelve el tema constitucional controvertido o se admite el recurso y se da vista a la Procuraduría /Fiscalía General de la República y a las partes del juicio de Amparo.
El asunto se turna a un Ministro Ponente que determina, nuevamente, si un TCC debe conocer del asunto o la SCJN es competente. Durante la sesión, se discute públicamente el proyecto de resolución. Este proyecto puede ser aprobado, rechazado, o bien, sufrir modificaciones de acuerdo con las observaciones de los demás integrantes del órgano resolutor. Al final de la discusión, se realiza la votación sobre el sentido de la sentencia. Existe jurisprudencia o precedentes sobre la cuestión planteada.
Modificar: se conserva parcialmente la resolución.
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La Industria del Amparo Fiscal en México
En México hay un ámbito donde sí hay un sólido estado de derecho, donde existen reglas que se cumplen y protegen la propiedad privada como en pocos países del mundo: el amparo en materia fiscal, el cual dota al contribuyente de recursos para protegerse de la supuesta inconstitucionalidad de las leyes fiscales. El problema para alcanzar el desarrollo es el siguiente, no basta con tener reglas claras y que se respeten, además, éstas deben estimular comportamientos socialmente provechosos. Pero no sucede así en el caso de esta protección excesiva al contribuyente; por el contrario, se genera un incentivo para el rentismo, la fragilidad en las finanzas públicas y la injusticia.
En este artículo se analiza la industria del amparo fiscal en México. Se trata de una industria exitosa y floreciente, que se ha establecido a partir de una interpretación "garantista" del artículo 31 de la Constitución. Esta percepción permite disputar en el Poder Judicial la constitucionalidad de las leyes tributarias. Se trata de una protección por parte de la justicia al contribuyente que no existe con esta amplitud en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y probablemente en el mundo.
En primer término se analizará el origen y la lógica jurídica del amparo fiscal en México con base en un artículo escrito por Luis Manuel Pérez de Acha y yo (Elizondo y Pérez de Acha, 2006). Después se tratará de explicar la lógica política detrás del surgimiento del amparo en la materia y cómo ha evolucionado en términos de volumen, cuánto representa para el Poder Judicial atenderlo y a qué costo, tanto presupuestal como de costo de oportunidad de los recursos humanos del Poder Judicial. En la siguiente sección se tratará de estimar el valor de esta industria con base en los recursos recuperados por el quejoso en los años para los que se cuenta con información. A partir de éstos y del número mismo de amparos, se hace un estimado de cuánto vale este mercado para el usuario final (el amparado) y el intermediario (el despacho que le lleva el caso).
Finalmente, se hará un análisis un poco más detallado de algunos casos particularmente reveladores de la lógica con la cual se ha utilizado este instrumento. El objetivo es tratar de evaluar si realmente se trata de actos abusivos por parte del Estado, los cuales requerirían de la pronta reacción de la justicia o más bien una gran oportunidad de hacer dinero y no pagar todos los impuestos correspondientes.
El Amparo Fiscal
En México los contribuyentes gozan de la protección de la justicia con una amplitud probablemente mayor a la de cualquier otro país del mundo. Esa protección no existió durante casi cien años, ya que el artículo correspondiente viene de la Constitución de 1857. El texto constitucional no cambió, sencillamente a partir de los años sesenta fue interpretado de manera distinta, de tal suerte que se ampliaron los derechos de los contribuyentes.
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Las bases constitucionales a partir de las cuales se ha construido toda una jurisprudencia de protección para el contribuyente son endebles. Se encuentran en el artículo 31, fracción IV constitucional, que establece como obligación de los mexicanos "contribuir para los gastos públicos, así de la federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes". Estos principios no figuran en el capítulo de garantías individuales (primeros 29 artículos de la Constitución).
Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) decidió, a principios de los años sesenta, sostener que la violación de dicho artículo sí constituye una violación a las garantías de los contribuyentes; con este criterio se garantizó la procedencia del juicio de amparo contra leyes que imponen contribuciones y presuponen violaciones al artículo 31 de la Constitución.
La Constitución mexicana de 1917 es heredera de la Constitución de 1857, la cual a su vez es producto del espíritu liberal de la época; como buenos liberales, los constituyentes de 1857 desconfiaban del poder, origen -desde su perspectiva- de la mayoría de las injusticias a las cuales se enfrentaba un individuo, por ello había que construir mecanismos jurídicos para procurar evitar los abusos del gobernante. El juicio de amparo fue la figura para alcanzar ese fin, poniendo a la Constitución por encima de todo acto del gobernante, quien podría ser suspendido a petición del agraviado, en tanto el Poder Judicial determinase si la presunta violación existía.
De presentarse a juicio del juez esa violación, la acción del gobierno quedaría anulada; de lo contrario, éste podría continuar con el ejercicio de su acción. El objetivo central del juicio de amparo era evitar no sólo la pena corporal, como en el habeas corpus, sino toda violación de las garantías indiviudales. Con el tiempo, el juicio de amparo fue ampliando su ámbito de protección a prácticamente todos los espacios en los cuales el Poder Judicial presupusiera la existencia de actos de autoridad violatorios de garantías individuales, incluidas las decisiones del propio Poder Judicial, esto, en la práctica, ha implicado duplicar las instancias de casi cualquier proceso judicial donde las partes llevan hasta el fin sus acciones judiciales.
El amparo, sin embargo, requería la colaboración del Poder Ejecutivo, en el que reside la capacidad coercitiva para hacer cumplir una sentencia. Si bien no cumplir una sentencia implicaba, según la Constitución, el riesgo de ser destituido, en la práctica, durante décadas el costo de no cumplir una sentencia del Poder Judicial era bajo (Cabrera, 1998). Esto cambia de forma importante con la democratización y la concomitante separación de poderes que se inicia con las reformas del presidente Zedillo al Poder Judicial en 1995 y con la pérdida de la mayoría absoluta por parte del PRI en julio de 1997.
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La democratización implicó una descentralización del poder y más pesos y contrapesos, sobre todo a nivel federal. El Ejecutivo tiene ahora mucho menos capacidad de presión sobre el Poder Judicial, por eso las sentencias judiciales son mucho más difíciles de evadir ahora. El amparo sin duda sirve para evitar abusos del gobierno en todos sus niveles; en un país que ha tenido gobernantes tan arbitrarios, se entiende el porqué de su surgimiento y el hecho de defenderlo como una figura importante para los ciudadanos mexicanos. Sin embargo, ha llevado a una justicia particularmente complicada en la que las incidencias procesales se multiplican.
El amparo ha conducido también a abusos y situaciones absurdas, por citar dos ejemplos: bajo el mecanismo del juicio de amparo, un constructor puede levantar un edificio de varios pisos en una zona residencial alegando que la ley de desarrollo urbano local es inconstitucional y obteniendo la protección de algún juez, con lo cual ya no será molestado por la autoridad local (Ibarra, 2007). Bajo este mismo mecanismo, policías supuestamente corruptos pueden evitar ser despedidos por la autoridad administrativa o pueden ser reinstalados (Elizondo y Magaloni, 2008).
En lo que se refiere al amparo contra leyes fiscales, éste se basa en los conceptos de proporcionalidad y equidad; éstos dicen muy poco y no han sido reglamentados por ley secundaria alguna, por ello han quedado a la interpretación de la SCJN. La Corte no siempre los ha interpretado de la misma manera, amén de haber una gran cantidad de jurisprudencia que se presta a confusión por parte del contribuyente y de la propia autoridad; el amparo fiscal ha llevado a que ciertos grupos de contribuyentes se hayan visto beneficiados con el no pago de impuestos, mientras otros sí deben hacerlo, dado que en el sistema jurídico mexicano la declaración de inconstitucionalidad de las leyes a través del juicio de amparo sólo beneficia a aquellos que buscan la protección de la justicia (la llamada doctrina Otero).
Esto cambia una vez asentada la jurisprudencia con cinco sentencias en el mismo sentido, en este caso, cualquiera puede buscar el no pago -aunque para el que no se amparó no sería retroactivo- y el resultado de lo anterior es que el amparo en materia tributaria lleva a tasas efectivas, muy distintas entre empresas, en función de su capacidad y fortuna para litigar. Con el apoyo de los despachos de abogados especialistas que han ido desarrollando toda una sofisticada técnica para defender al contribuyente, el juicio de amparo se ha convertido en un poderoso instrumento jurídico en manos de los contribuyentes. Toda nueva ley puede ser impugnable por sus supuestos vicios de inconstitucionalidad. Dada la baja recaudación en México, la necesidad de aumentar la recaudación ha llevado a permanentes cambios en la legislación, con lo cual siempre deja espacio para buscar el amparo.
Como el Poder Judicial define la constitucionalidad de las leyes, y lo hace con gran nivel de detalle, una parte significativa de la política tributaria se fue trasladando del Poder Legislativo al Judicial y, en última instancia, a la SCJN. Esto implica problemas de representatividad importantes, al no ser la Corte un cuerpo electo, además de inundar de asuntos fiscales a un Poder Judicial que no es barato, como se verá más adelante, este costo es un subsidio indirecto a quienes usan este tipo de amparo. Finalmente, la Corte podría estar más activa en temas de derechos fundamentales y responder con más celeridad a los que ya tiene, si no tuviera que utilizar parte importante de sus esfuerzos en los temas tributarios.
El Caso de Estados Unidos
El papel tan activo que ha desempeñado la SCJN en México en materia tributaria dista mucho de ser la norma de los sistemas jurídicos contemporáneos. En el caso de Estados Unidos, su Constitución incluye el principio de trato equitativo, pero la Corte ha dispuesto que éste opere únicamente para casos fundamentales, cuando hay una violación "sangrante" de la Constitución. La Corte ha estipulado con toda claridad que no les corresponde hacer la política tributaria, para la cual está el Ejecutivo y sobre todo el Legislativo, el órgano representativo por excelencia en toda democracia. Dado lo anterior, en Estados Unidos es constitucional imponer a un segmento industrial el pago de impuestos más elevados que a negocios semejantes, como ha sucedido en más de una ocasión.
Vale la pena citar in extenso lo que ha dicho la Suprema Corte de Estados Unidos en la materia: En las decisiones sobre protección equitativa, esta Corte ha enfatizado que las opciones de política económica y social incorporadas en la legislación tributaria no deben ser alteradas con ligereza. Las clasificaciones legislativas que no atentan contra derechos fundamentales o discriminan por razones de clase deben mantenerse si están relacionadas racionalmente con un propósito gubernamental legítimo. En materia de imposición, aun más que en otros ámbitos, la Corte ha sostenido que las legislaturas necesariamente poseen la más amplia libertad de clasificación. Si una legislatura concluye que "el interés público se ve beneficiado" al cobrar un impuesto diferencial, "a un negocio puede n...
Requisitos y Procedencia del Amparo Indirecto
La vía de interposición de la demanda de garantías se encuentra regulada en el artículo 2 de la Ley de Amparo que precisa dos alter-nativas para ello, la vía directa y la indirecta, encontrándose ligada la procedencia de cada una de ellas a la naturaleza del acto reclamado y teniendo pautas de procedimiento notoriamente diferentes.
Adicionalmente, el artículo 108 de la propia Ley de Amparo regula los requisitos que deben de cumplimentarse para que resulte procedente la demanda de amparo indirecto, destacándose al respecto, es decir, en relación al cumplimiento de los requisitos de procedencia y acreditamiento de la personalidad del peticionario de garantías en esta vía los siguientes precedentes y tesis jurisprudenciales con la siguiente voz:
- PREVENCIONES EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. PREVIO A TENER POR NO PRESENTADA UNA DEMANDA O DESECHARLA POR NO HABERSE CUMPLIDO CON UN REQUERIMIENTO PARA SU ACLARACION, EL JUEZ DE DISTRITO DEBE PROCURAR SUBSANAR O REPARAR EL DEFECTO POR MEDIO DEL DESAHOGO DE AQUELLAS, SIEMPRE QUE EL QUEJOSO NO SEA CONTUMAZ O NEGLIGENTE Y NO SE DAÑE LA REGULARIDAD DEL PROCESO CONSTITUCIONAL O A OTRAS PARTES.
- PERSONALIDAD EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. QUIEN LO PROMUEVE EN REPRESENTACION DEL QUEJOSO DEBE EXHIBIR, ANEXO A LA DEMANDA, COPIAS DEL DOCUMENTO CON EL QUE LA ACREDITE PARA QUE SE CORRA TRASLADO A LAS PARTES.
- DEMANDA DE AMPARO INDIRECTO. SI SE PROMUEVE A NOMBRE DEL QUEJOSO DEBE EXHIBIRSE EL DOCUMENTO CON EL QUE SE ACREDITE LA PERSONALIDAD, Y EL JUEZ DE DISTRITO DEBE REMITIR A LAS AUTORIDADES RESPONSABLES UNA COPIA DE AQUELLA Y DE DICHO DOCUMENTO, AL SOLICITARLES SU INFORME JUSTIFICADO, SI NO LO HIZO AL PEDIRLES EL PREVIO.
- DEMANDA DE AMPARO INDIRECTO. SOLO ES EXIGIBLE QUE SE CONTENGA EN EL ESCRITO ACLARATORIO LA EXPRESION FORMAL “BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD”, EN LOS SUPUESTOS DEL ARTICULO 108, FRACCIONES II Y V, DE LA LEY DE LA MATERIA.
- AUTORIDADES RESPONSABLES. SU SEÑALAMIENTO NO LLEGA AL EXTREMO DE EXIGIR AL QUEJOSO QUE PROPORCIONE SU DENOMINACION CORRECTA.
- AUTORIDAD RESPONSABLE. SU INCORRECTA DENOMINACION NO CONDUCE A TENERLA POR INEXISTENTE Y SUSPENDER COMUNICACION CON ELLA, SIN PREVIO REQUERIMIENTO AL QUEJOSO PARA QUE LA ACLARE, UNA VEZ ADMITIDA LA DEMANDA DE AMPARO.
- AUTORIDADES RESPONSABLES. AUN CUANDO EL QUEJOSO LAS MENCIONE INCORRECTAMENTE O CON IMPRECISIONES, SI ELLO NO IMPIDE AL JUEZ DE DISTRITO IDENTIFICARLAS DEBERA CORREGIRSE OFICIOSAMENTE ESE ERROR Y TENERLAS POR SEÑALADAS CON SU DENOMINACION CORRECTA, A FIN DE NO INTERPRETAR LA DEMANDA CON RIGORISMOS FORMALISTAS QUE OBSTRUYAN LOS DERECHOS DE ACCESO A LA JUSTICIA Y A UN RECURSO EFECTIVO.
Adicionalmente, es conveniente señalar que el criterio más reciente y que aquí se invoca en la materia que aquí se trata, sostiene que en contra del proveído que desecha una demanda de garantías resulta procedente el juicio de amparo directo toda vez que se está en presencia de una actuación que pone fin al juicio. En este contexto resulta aplicable el siguiente precedente jurisdiccional con la voz que se anota:DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. CONTRA LA DETERMINACION QUE LO CONFIRMA PROCEDE EL AMPARO DIRECTO.
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