El artículo 657 del Estatuto Tributario regula la sanción de clausura de establecimientos de comercio, una medida que ha sido objeto de diversos debates jurídicos y constitucionales en Colombia. Desde el año 2003, el Consejo de Estado fijó una línea jurisprudencial (Sentencia 13420) en la que interpretó que la sanción de clausura de un establecimiento de comercio es excepcional y debe aplicarse únicamente en situaciones en las que se evidencien conductas fraudulentas debidamente comprobadas, para lo cual es necesario que la Administración Tributaria asegure el más riguroso respeto al debido proceso.
Consideraciones sobre la constitucionalidad y el debido proceso
La norma que permite ordenar el cierre de establecimientos de comercio contiene dos problemáticas constitucionales de fondo. La primera es que la sanción se hace efectiva antes de que el contribuyente demande los actos administrativos, o lo que es lo mismo, antes de ejercer su derecho de defensa. Por lo tanto, en aquellos casos en los que se resuelva la ilegalidad de la sanción, deberá ordenarse una indemnización por los daños materiales y morales que ocasionó el cierre.
Asimismo, existe la preocupación de que el cierre de un establecimiento comercial sea una sanción que pueda vulnerar el derecho de defensa del contribuyente. También sucede que los cierres de establecimientos de comercio son ordenados cuando existen discrepancias frente a los requisitos técnicos que deben cumplir los sistemas de facturación, puesto que la finalidad de la actividad de fiscalización no debe ser la de sancionar cualquier error que cometa el contribuyente. Muchas normas tributarias son confusas, por lo que equivocarse puede ser la regla y no la excepción.
Causales y aplicación de la sanción de clausura
De acuerdo con la normativa vigente, la sanción de clausura puede aplicarse bajo las siguientes condiciones:
- Por violación al régimen aduanero: Se aplica por un término de treinta (30) días, cuando las materias primas, activos o bienes que forman parte del inventario, o las mercancías recibidas en consignación o en depósito, sean aprehendidas. En este evento, la sanción se aplicará en el mismo acto administrativo de decomiso y se hará efectiva dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha de firmeza de este. La clausura se acompañará de la imposición de sellos oficiales que contengan la leyenda "CERRADO POR EVASIÓN Y CONTRABANDO".
- Por omisión o mora en declaraciones tributarias: Se aplica por un término de tres (3) días, cuando el agente retenedor o el responsable del régimen común, del impuesto nacional al consumo, o de los impuestos a la gasolina, ACPM o carbono, se encuentre en omisión de la presentación de la declaración o en mora de la cancelación del saldo a pagar superior a tres (3) meses.
Es importante resaltar que no habrá lugar a la clausura del establecimiento para aquellos contribuyentes cuya mora se deba a la existencia de saldos a favor pendientes de compensar, siempre que se hubiere presentado la solicitud de compensación en los términos establecidos por la ley; tampoco será aplicable la sanción de clausura, siempre que el contribuyente declare y pague.
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Procedimiento administrativo
La sanción a que se refiere el presente artículo se impondrá mediante resolución, previo traslado de cargos a la persona o entidad infractora, quien tendrá un término de diez (10) días para responder. En cuanto a la tasación de las sanciones pecuniarias relacionadas, el artículo 657 del Estatuto Tributario se refiere a los ingresos operacionales obtenidos en el mes anterior. La DIAN ha aclarado que "mes anterior" se refiere al mes previo al día en que ocurrió el hecho sancionable.
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