La comprensión del término "autoridades responsables de RFC" abarca tanto las entidades que directamente administran el Registro Federal de Contribuyentes como la evolución del concepto legal de "autoridad responsable" que permite impugnar sus actos. En México, la principal autoridad en esta materia es el Servicio de Administración Tributaria (SAT).
Las Facultades de Gestión del Servicio de Administración Tributaria (SAT)
Las facultades de gestión del Servicio de Administración Tributaria (SAT) de México se refieren a las autorizaciones legales y facultades que tiene el SAT para supervisar y controlar el cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes. Estas facultades constituyen un acto de molestia y de tolerancia que deben observar la garantía de legalidad (artículo 16 CPEUM).
Entre sus funciones específicas, el SAT tiene la capacidad de verificar los datos proporcionados por los contribuyentes al RFC, así como de solicitar de los contribuyentes, responsables solidarios o terceros, datos, informes o documentos para planear y programar actos de fiscalización.
Acciones de Fiscalización y Medidas de Apremio
Como parte de las acciones de fiscalización de la autoridad fiscal, la misma ha implementado estrategias de vigilancia hacia los contribuyentes en los que detecte conductas atípicas, diferencias y omisiones. Para su implementación, podemos encontrar acciones como cartas invitaciones o herramientas que ejecuta el SAT al solicitar datos, información y documentación adicional para aclarar la situación fiscal del contribuyente y su debido cumplimiento fiscal.
Riesgos y Consecuencias de Incumplimiento
Es importante comentar que los riesgos en caso de no atender las invitaciones del SAT son significativos, ya que como autoridad fiscal podrá realizar diversas medidas de apremio conforme a las facultades conferidas, entre estas las siguientes:
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- Cancelación del certificado de sello digital en términos de la fracción V del artículo 17-H BIS del CFF (EFOS).
- Restricción del certificado de sello digital en términos de la fracción VII del artículo 17-H BIS del CFF (diferencias entre declaraciones vs comprobantes fiscales y estados de cuenta bancarios, así como de información en bases de datos del SAT).
- Restricción del certificado de sello digital en términos de la fracción IX del artículo 17-H BIS del CFF (conductas infractoras repetitivas).
- Imposibilidad de cancelación del Registro Federal de Contribuyentes por liquidación, por cese total de operaciones o por fusión de sociedades (artículo 27, apartado D, fracción IX inciso c) del CFF).
- Que el SAT inicie sus facultades de gestión (revisión electrónica en términos del artículo 53-B del CFF).
Resulta importante tener actualizados los medios de contactos electrónicos con la autoridad fiscal y realizar revisiones periódicas de avisos de notificaciones a correos electrónicos, mensajes de texto a celulares, así como de comunicados. Lo anterior es crucial para la detección oportuna de las facultades de revisiones e invitaciones previstas en base a las facultades de gestión. Finalmente, es vital el cuidado en la elaboración, control y conciliación de comprobantes fiscales, así como acciones de seguimiento como cancelaciones de estos comprobantes.
Obligaciones y Trámites Relacionados con el RFC
Inscripción de Personas Físicas
En cuanto a la inscripción, toda persona física tiene derecho a registrarse con su nombre en el RFC desde el momento en que inicia un negocio, empieza con una actividad profesional o firma un contrato de relación de trabajo. Los contribuyentes tienen derecho a recibir orientación gratuita del SAT para entender mejor sus derechos y obligaciones.
Entre las obligaciones generales, los contribuyentes deben presentar declaraciones mensuales o anuales, dependiendo del régimen fiscal en el que estén inscritos. Aquellos que tienen una empresa, actividad empresarial o están bajo ciertos regímenes deben llevar contabilidad formal. Para darse de alta en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) como persona física, es posible hacer el trámite en línea a través del Portal del SAT o físicamente en las oficinas del SAT.
Actualización de Socios o Accionistas de Personas Morales
Respecto a la actualización de información, en la Resolución Miscelánea Fiscal para 2020 se incluye la regla 2.4.19., que detalla la Ficha de Trámite 295/CFF, “Aviso de actualización de socios o accionistas”. Un aspecto que puede ocasionar problemas a los contribuyentes al tratar de cumplir con la presentación de este aviso es que la ficha de trámite 295/CFF dispone que, junto con el aviso, se deberá enviar al SAT el documento protocolizado en el que consten las modificaciones o incorporaciones de socios o accionistas.
Para los efectos del artículo 27, apartados A fracción III y B fracción VI del CFF, las personas morales que no tengan actualizada la información de sus socios o accionistas ante el RFC, deberán presentar el aviso a que hace referencia la regla 2.4.19., con la información correspondiente a la estructura con la que se encuentren en ese momento. Esto implica proporcionar la información correspondiente a la “estructura” actual. En su respuesta, el SAT señala que las personas morales obligadas a presentar el aviso a más tardar el 30 de junio de 2020 son aquéllas cuyos accionistas no están inscritos en el RFC.
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La Figura de los Responsables Solidarios
En situaciones donde una persona jurídica o moral no alcanza a cubrir el adeudo fiscal con el patrimonio que la conforma, entra en juego la figura de los responsables solidarios. El artículo 26 del CFF considera quiénes pueden actualizar esta figura con los contribuyentes, así como la definición de ciertas conductas y topes de responsabilidad que la autoridad fiscal debe considerar para determinar una responsabilidad solidaria, dependiendo en gran medida del tipo de persona a la cual se le atribuye la responsabilidad solidaria y los momentos en los que éstos tenían obligaciones para con la contribuyente deudora. Un ejemplo de esto son los asociantes, respecto de las contribuciones que se hubieran causado en relación con las actividades realizadas mediante la asociación en participación, cuando tenían tal calidad.
Evolución del Concepto de "Autoridad Responsable" en el Juicio de Amparo
El concepto de "autoridad responsable" ha sido objeto de importantes estudios legislativos y evolución jurídica, particularmente con la nueva Ley de Amparo. Esta ley define de modo diferente dicho concepto, y sin duda, el cambio más importante fue el de admitir que un particular pueda concebirse como "autoridad".
Definición Tradicional vs. Nueva Definición Legal
El artículo 11 de la anterior legislación expresó simplemente que la "autoridad responsable" era aquella que "dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado", dando por supuesto su concepto esencial y dejando su cabal definición a la jurisprudencia.
Con una mejor técnica, el artículo 5o., fracción II, de la nueva Ley establece que tiene tal carácter quien "con independencia de su naturaleza formal... dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas". Esta nueva fórmula mantiene y otorga expresión legal a los caracteres esenciales del acto de autoridad que han reconocido la doctrina y la jurisprudencia, y conforman la moderna definición de ese concepto.
Sin embargo, la aplicación de este concepto fue soslayada por la irreflexiva aplicación del antiguo criterio que data de 1919. Según este criterio, son "autoridades" quienes "disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen". Si bien hubo intentos de leer este criterio de manera diferente para extender los alcances del juicio de amparo, la idea que imperó durante prácticamente todo el siglo XX fue tomar la disposición de la "fuerza pública" como rasgo distintivo de la "autoridad".
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El criterio de la "fuerza pública" fue criticable incluso en su momento. Dicha jurisprudencia también pudo deberse a una descuidada lectura de Vallarta, a quien se atribuye esta doctrina. Vallarta rebatió la idea de que el amparo procede contra particulares, argumentando que "ocurrir [a él] para probar... que la autoridad no es más que un particular... basta para hacer[lo] improcedente". Quizá por no distinguirse entre los alegatos y la opinión del entonces magistrado, se atribuyó a este último la relación entre el concepto de "autoridad" y la "fuerza pública".
De cualquier manera, por el contexto de ese caso se advierte que tal expresión no se refiere a un "poder material coactivo" sino al "poder de imperio (ius imperii)" que tiene el Estado para afectar jurídicamente la esfera del gobernado. Esto significa que el acto de "autoridad" interviene en la esfera jurídica de una persona creando, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones, de una manera unilateral y vinculante, independientemente de que su eficacia se imponga inmediata o eventualmente por los medios más diversos. La nota de "coercitividad" no es esencial en el concepto de "autoridad" para efectos del amparo. El acto susceptible de reclamarse por este medio es el que interviene en la "esfera jurídica" de una persona, en su "cúmulo de derechos y obligaciones"; y ahora, con base en el "interés legítimo", también cuando simplemente la afecta de una manera muy amplia, por ejemplo: obstaculizando su ejercicio o menoscabándola de otra manera.
Finalmente, con un significativo precedente, el Pleno de la Suprema Corte interrumpió la jurisprudencia que habla de la "fuerza pública", y adelantó los perfiles que hoy aparecen en la nueva definición legal de "autoridad responsable".
Aspectos Clave de la Nueva Definición
En la vigente definición legal de "autoridad" para efectos del juicio de amparo, destacan como características materiales esencialísimas del acto de autoridad la unilateralidad y la obligatoriedad, con las cuales se establece una relación de "supra a subordinación" entre la "autoridad" y la persona a quien se dirige su acto; y en virtud de la cual se crea, modifica o extingue una situación jurídica respecto de la última. También es un acierto que la nueva Ley de Amparo aluda a los actos omisivos, ya reconocidos desde el artículo 103 constitucional, con que se impiden estos últimos efectos jurídicos, pues de esa manera se logra una mayor precisión y concordancia en su texto.
En esta nueva definición general también cabe la procedencia del juicio de amparo contra autoridades "de facto", que sólo se previó jurisprudencialmente y que constituye un supuesto de necesaria consideración. Asimismo, tiene importancia que este precepto ya concibe a la autoridad responsable "con independencia de su naturaleza formal", lo que deja fuera de duda que los organismos descentralizados tengan ese carácter cuando emiten actos unilaterales y obligatorios.
Los Actos de Particulares como Actos de Autoridad
Históricamente, la restricción del juicio de amparo en relación con actos de particulares era absoluta. Por ninguna causa dichos actos podían impugnarse a través de este proceso constitucional bajo la idea de que únicamente los órganos del Estado constituyen una "autoridad". La improcedencia del amparo contra particulares parece deberse a la autoridad de Ignacio Vallarta y la doctrina sobre la "fuerza pública" como elemento definitorio del concepto de "autoridad". Este jurista afirmó que el juicio de amparo "sólo procede contra los actos de las autoridades y nunca contra los de los particulares". No parece probable que en la época de Vallarta, la "autoridad de facto" significara una persona distinta del Estado que se hallara investida por la ley para decidir unilateral e imperativamente. Evidentemente, Vallarta se refirió a aquellas personas que ilícitamente ejercen funciones del Estado, sin que pudiera prever las sofisticadas figuras autoritativas que tenemos hoy día.
Hubo ocasiones en que se intentó promover el juicio de amparo contra actos de particulares y cuyas demandas siempre fueron rechazadas. Los dos casos significativos en relación con los particulares como autoridad son el del Jockey Club y la Barra Mexicana Colegio de Abogados. En el primero, siendo juez de distrito, Genaro Góngora Pimentel admitió una demanda de amparo contra dicha asociación civil con base en "un decreto presidencial que daba atribuciones al Jockey Club para regular la actividad hípica de México", lo que "causó revuelo en la comunidad jurídica". En el segundo caso, la Suprema Corte resolvió que la Junta de Honor de dicha asociación profesional no actuó como autoridad al sancionar a uno de sus integrantes, haciendo un estudio del origen jurisprudencial y doctrinal de dicho concepto.
Lo interesante de la discusión de este caso fue la diferencia entre los ministros que sostuvieron que dicha sanción sí constituía un acto de "autoridad". Uno de ellos sostuvo que la Barra sí era autoridad debido a la eficacia horizontal de los derechos humanos, y el otro que esa calidad se debía a que dicha asociación realizó actos de autoridad delegados por ley. Actualmente hay acuerdo en que los derechos fundamentales tienen eficacia entre particulares, pero aún se discute "cómo y en qué medida" lo hacen. En nuestro país ya se aceptó la Drittwirkung, y en los últimos años son cada vez más numerosos y claros los pronunciamientos judiciales en el sentido de que la supremacía constitucional lleva a que tales derechos también deban ser observados por los particulares en sus relaciones de coordinación.
Sin embargo, la procedencia del juicio de amparo contra particulares cuando sus actos son "equivalentes a los de autoridad... afecten derechos [unilateral y obligatoriamente], y cuyas funciones estén determinadas por una norma general"; no deriva de una eficacia horizontal de los derechos fundamentales. La Drittwirkung se actualiza cuando las personas privadas se encuentran en un mismo plano jurídico, y las autoridades estatales están obligadas a proteger que el gobernado disfrute el contenido objetivo de sus derechos fundamentales frente a sus semejantes.
En cambio, cuando una persona privada ejerce funciones públicas, equivalentes a las estatales con base en una habilitación jurídica para ello, dicha persona privada se encuentra inmediatamente vinculada al respeto de los derechos fundamentales, pues entonces sus actos se asimilan a la acción estatal, lo que origina un concepto parecido a la eficacia horizontal, mas no idéntico. La Suprema Corte estadounidense desarrolló la doctrina de la state action, cuyo objeto es determinar si las actividades de un sujeto privado "involucra suficiente acción estatal, de manera que estén sujetas a los valores y limitaciones reflejados en la Constitución". Una de las maneras en que se produce esta "acción estatal", es que el Estado "delegue su autoridad al actor privado". Es importante notar que el nuevo concepto de "autoridad" para efectos del juicio de amparo no permite que se reclamen a través del juicio de amparo todos los actos particulares que vulneren derechos.
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