La Secretaría de Bienestar de México publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la cancelación de los recursos a las estancias infantiles y la decisión de otorgar las ayudas directamente a los beneficiarios del programa. Esta determinación ha generado una fuerte polémica en el país y ha sido un punto central de la política social del actual Gobierno.
Contexto de la Decisión y Argumentos Gubernamentales
Anuncio Oficial y Justificación
La cancelación se oficializó con la abrogación del acuerdo por el que se emitían las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 2017.
El presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, anunció el 7 de febrero de 2019, en la conferencia matutina, que el dinero destinado al programa Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras dejaría de entregarse a las estancias y se entregaría directamente a las madres, padres y cuidadores de las infancias.
La decisión de cancelar el programa de estancias infantiles se enmarca en la llamada "cuarta transformación" que vive México, caracterizada por la austeridad republicana. López Obrador criticó a mediados de febrero la privatización de las guarderías y la entrega de ayudas económicas a través de organismos sociales, en plena polémica por el recorte del presupuesto de las estancias infantiles. El Gobierno de López Obrador dio por cancelado el programa de estancias infantiles bajo argumentos de corrupción y de que el programa tenía una lógica neoliberal, ya que se entregaba dinero público a guarderías privadas. Además, se señaló que, más allá de las estancias infantiles, López Obrador ha anunciado el fin de subsidios a muchas organizaciones sociales para hacer entrega directa de apoyos económicos, a fin de evitar intermediarios y actos de corrupción.
Detalles de la Nueva Modalidad y Presupuesto
En este documento oficial se especifica que el Gobierno de México, por conducto de la Secretaría de Bienestar, brindará apoyos directamente a las personas beneficiarias. El apoyo se otorgará “por un máximo de 3 niñas o niños por hogar en el mismo periodo, salvo que se trate de nacimientos múltiples” y se entregará “directamente a la madre, padre solo o tutor”. El apoyo que entrega la Secretaría de Bienestar directamente a la madre, padre solo o tutor, se otorgará conforme al presupuesto autorizado para la operación del programa. La entrega del apoyo para enero y febrero se recibirá, a más tardar, en el último día hábil de marzo.
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Anteriormente, durante 2017, el gasto público por cada niño en las 9,399 estancias infantiles registradas representó 11,500 pesos anuales (596.4 dólares). Con el cambio, el Gobierno de López Obrador entrega una asignación económica a los padres de cada niño por un monto anual de 9,600 pesos (497.9 dólares).
Además, el DOF también detalla que los trabajadores que se afiliaron al programa en 2018, en la modalidad de “servicios de cuidado y atención infantil” y no han cumplido un año de servicio, deberán reintegrar parte de los recursos obtenidos.
Irregularidades y Auditorías Señaladas
Varios reportes del Gobierno de México señalaron irregularidades en estancias infantiles, como duplicidades en la Seguridad Social o focos rojos en el incumplimiento de requisitos. De acuerdo con dos auditorías de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la falta de cumplimiento del Programa de Estancias Infantiles (PEI) se debía, en su mayoría, a la falta de regulación del ente que las vigilaba, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). También había problemas administrativos en las estancias. Las recomendaciones de este organismo autónomo se concentraron en pedir la mejora de los mecanismos de vigilancia y seguimiento por parte de la SEDESOL.
Reacciones y Consecuencias del Cambio
Preocupaciones y Críticas
La decisión de cancelar el programa causó una fuerte polémica en México y organismos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) de México alertaron del riesgo de afectaciones a los derechos de niños y sus familiares. Incluso se llegó a presentar una queja ante la CNDH.
No obstante, encargadas de las estancias infantiles de México aseguraron que no son “corruptas” y que tampoco han hecho negocio con el Programa Federal destinado al cuidado de la primera infancia.
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En la literatura sobre el tema hay consenso de que existe una estrecha relación entre los subsidios al cuidado infantil y el incremento en la oferta de mano de obra femenina, pues la existencia de subvenciones afecta las decisiones de las mujeres sobre la fecundidad y el empleo. En cambio, cuando el subsidio se otorga en forma directa a los beneficiarios se promueve que éstos se queden en casa y se desincentiva la inserción laboral femenina. Este cambio de modalidad del programa puede tener como resultado la (re)privatización del cuidado infantil en las familias, con un probable incremento en la carga de trabajo de las mujeres, la invisibilización y la devaluación de la actividad, así como un alza en el desempleo femenino.
Autores como Paes de Barros, Olinto, Lunde y Carvalho (2011) y Bathhyány (2015) coinciden con el argumento de que con una política de esta naturaleza se corren riesgos de que las familias no usen el dinero en el cuidado infantil, sino usen los recursos para cubrir necesidades apremiantes, sobre todo aquellas que están en mayor necesidad.
Impacto en la Cobertura y Beneficiarios
A pesar de que el cambio de modalidad del programa prometía una expansión a quienes podrían recibirlos, se registró que los subsidios se han reducido drásticamente. El programa por diez años presentó resultados positivos y ayudó a mejorar la inclusión de las mujeres en el mercado laboral, pero tuvo una reducción presupuestaria de aproximadamente 51% en su primer cambio de modalidad. De acuerdo con el Padrón Único de Beneficiarios, también tuvo una reducción importante a partir del 2019, con una reducción del 66.7% del 2018 al 2019.
Además, después de la modificación del programa, el padrón de beneficiarias se ha ido reduciendo a lo largo del tiempo. Por otra parte, el programa pretendía ampliarse para incluir a las mujeres indígenas y a las zonas de alta marginación social; sin embargo, con la reducción del presupuesto esto no se ha logrado. Del 2018 al 2022 se han registrado menos zonas a las cuales llega este subsidio. Las entidades marcadas de rojo señalan donde el subsidio fue disminuyendo, en algunos casos hasta desaparecer en su totalidad, de acuerdo con la información recabada del Padrón Único de Beneficiarios: Nuevo León, Morelos, Veracruz, Aguascalientes, Tlaxcala y Tabasco. Únicamente cuatro entidades reportaron un aumento en las beneficiarias del programa: Baja California, Baja California Sur, Coahuila y Guerrero.
En 2019, se cambió la población objetivo por primera vez, pero volvió a cambiar en 2022. Estos cambios fundamentales en el objetivo de los programas hacen que no se puedan comparar fácilmente los efectos de la política pública.
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El Programa de Estancias Infantiles (PEI) vs. el Nuevo Programa de Apoyo
Objetivos y Evaluación del PEI
El Programa de Estancias Infantiles Sedesol (PEI) cuyo objetivo era promover la participación laboral femenina a través de la provisión de servicios de cuidado infantil. Tanto la ASF como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) concordaron que el programa cumplía con las condiciones de acceso y permanencia en el mercado laboral y para el estudio entre la población beneficiaria.
El programa de estancias infantiles aplicaba una encuesta a las personas beneficiarias del programa. En 2017, los resultados de esta encuesta reportaban que 92% de las personas beneficiarias “pudieron utilizar el tiempo de las estancias para buscar empleo, trabajar o estudiar”.
Estudios realizados sobre los efectos de programas de subsidios para la provisión de servicios de cuidado infantil, tanto en países del norte como del sur global, sostienen que tienen un resultado positivo sobre el empleo femenino. La mayoría de los estudios revisados coinciden en los efectos positivos de los programas de subsidios sobre el empleo femenino. Las estancias infantiles han sido una herramienta que ha ayudado a las madres en todo el mundo. En Chile, por ejemplo, se realizó un estudio del impacto de las guarderías que encontró que estas aumentan el empleo en un 5%, mientras que la participación femenina en la fuerza laboral aumenta en un 7%, además de que apoya en el cuidado de las infancias. Un grupo de investigadores en República Checa encontró que, al reducir los espacios de cuidado infantil, la proporción de mujeres en el mercado laboral se reducía y, luego, llevaba a una pérdida para las finanzas públicas del país.
Diseño y Implicaciones del Nuevo Programa (PABNNMT)
En el contexto de las intervenciones estatales para resolver las necesidades de cuidado en México, se ha analizado comparativamente el Programa de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras (PEI, 2018) y su substituto el Programa de Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNMT, 2019).
El análisis comparativo de estos programas indica que el PEI estaba orientado a facilitar la inserción laboral femenina, las evaluaciones realizadas sobre éste confirman su efecto en el incremento de la participación económica de las mujeres y señalan sus potencialidades para el desarrollo infantil. En cambio, el diseño actual (PABNNMT) está orientado a la atención y bienestar de las niñas y niños de las madres trabajadoras. Por ello, a la luz de la literatura sobre el tema, se sugiere que las acciones del nuevo programa pueden tener como resultado la (re)privatización del cuidado infantil en las familias, con un probable incremento en la carga de trabajo de las mujeres, la invisibilización y la devaluación de la actividad, así como un alza en el desempleo femenino.
El debate más amplio de políticas públicas para las familias reconoce las dimensiones y los objetivos de las mismas, de esta forma algunas son implícitas y otras explícitas, algunas están orientadas hacia las familias como grupo, y otras hacia algunos individuos dentro de ellas dependiendo de sus características. Las políticas públicas de cuidado infantil se clasifican de distintas maneras en consideración con la conciliación trabajo-familia, el género y lo universal o particular. Las políticas de dinero se basan en programas de transferencias directas que brindan apoyo económico como contraprestación a la dedicación del cuidado de alguna persona en el entorno familiar, estas prestaciones reconocen a las personas, generalmente mujeres, que se dedican a cuidar y por tanto hay que remunerarles. Sin embargo, estas políticas son ambiguas, por una parte, se reconoce el valor del trabajo de cuidados que se proporciona al interior de los hogares, pero por la otra, el bajo monto que se paga puede perpetuar la desigualdad. Además, la sustitución de políticas de transferencia indirecta puede implicar la pérdida del empleo para quien usaba el servicio, y no necesariamente el acceso a una remuneración por parte de algún familiar que lo sustituya, ya que las familias que tengan mayor necesidad pueden usar el dinero para cubrir necesidades contingentes.
En suma, las políticas de subsidios para el cuidado infantil en sus distintas modalidades son opciones fundamentales, tanto para incrementar la mano de obra femenina, como para estimular el desarrollo infantil. Los programas de subsidios de cuidado infantil están basados en distintos objetivos que con frecuencia reflejan la tensión entre apoyar la educación de los niños y la participación laboral de las madres.
La Organización Social del Cuidado Infantil en México
México no cuenta con un sistema integral para el cuidado infantil. La importancia de la organización social de los cuidados como perspectiva de análisis va más allá de la división del trabajo en la familia, porque se enfoca en la distribución social de los cuidados con la participación del Estado, a través de las políticas públicas, para la dotación de servicios, prestaciones económicas y tiempo. Por su parte, el mercado ofrece servicios de cuidado, por medio de empresas especializadas, así como mediante la contratación de cuidadoras. Además, la sociedad civil también participa en los cuidados a través de la oferta de servicios comunitarios.
En México, la mayor parte del trabajo de cuidados al interior de los hogares se realiza de manera no remunerada y recae principalmente en sus integrantes. De acuerdo con información de la Encuesta Laboral y de Corresponsabilidad Social (ELCOS), en 2012 había poco más de 13 millones de personas que realizaban trabajo de cuidado, de las cuales entre 81.8 y 90.4% eran personas del mismo hogar. Además, 73% de quienes realizaban cuidados eran mujeres y el restante 26.9% hombres. Por otra parte, información de la Encuesta Nacional sobre el Uso del Tiempo (ENUT) 2009 indica que de las personas mayores de 12 años que forman parte del hogar y se dedican al cuidado de niños y niñas menores de 6 años, las mujeres dedican 82.5% del total de horas que se invierten en estas actividades, en tanto que los hombres dedican 17.5%. Información de la Encuesta de Empleo y Seguridad Social (INEGI, 2013) revela que sólo 15 de cada 100 infantes va a una guardería mientras que la madre labora, y 85 son cuidados por familiares.
Es en las familias donde se lleva a cabo el cuidado de la mayoría de los niños y niñas mexicanas menores de 6 años.
| Tipo de cuidado | Porcentaje |
|---|---|
| Bajo cuidado materno (en su trabajo o cuando no trabaja) | 73.8% |
| Cuidado por algún familiar | 13.2% |
| Guardería pública (IMSS, ISSSTE, DIF, Sedesol) | 2.9% |
| Guarderías privadas | 1.0% |
En suma, al parecer las madres prefieren estar a cargo del cuidado de sus hijos, o bien delegar estos cuidados a familiares con o sin remuneración.
El Estado mexicano proporciona distintos tipos de servicios lo cual da cuenta de su carácter fragmentado, así como del acceso desigual por parte de la población. Aquellos que tienen un empleo formal pueden integrarse a las Guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), cuya ley establece que todos los trabajadores afiliados, hombres y mujeres tienen derecho de hacer uso de este servicio. El servicio cuenta con distintas modalidades: 1) Guardería...
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