Más del 70% de las escuelas privadas del país reciben subsidios del Estado. Esa proporción crece si sólo se tiene en cuenta a las escuelas privadas de carácter confesional y desciende si se analiza a los colegios laicos. Los datos se desprenden de un informe del Observatorio Educativo de la Universidad Pedagógica Nacional (UNIPE), que analizó las transferencias a escuelas privadas de las 24 provincias entre 2001 y 2016. Según este documento, con datos de 2015, en el nivel primario el 74% de las escuelas privadas confesionales reciben subsidios, mientras que en los colegios laicos ese porcentaje desciende al 63 por ciento.
No se trata de un fenómeno nuevo. En el 2001 el 13,7% del presupuesto educativo de todo el país estaba destinado a escuelas privadas. La Ley de Educación Nacional, promulgada en 2006, establece que la educación es un bien público que se desarrolla tanto a través de servicios educativos de gestión estatal como privada. Esta ley también establece que las escuelas privadas pueden recibir subvenciones del Estado si cumplen con determinados criterios. En este contexto, el sistema de subvenciones al sector educativo privado se reglamentó por primera vez en el país en 1947, bajo la Ley 13.047, la cual indicaba que el otorgamiento de la subvención quedaba sujeto a la aprobación del Poder Ejecutivo.
Estos subsidios son administrados por los estados provinciales, ya que la Educación en la Argentina está a cargo de las provincias, con excepción de la universitaria. Martin Nistal, coordinador de investigación del Observatorio de Datos de Argentinos por la Educación, explicó que “en la Argentina conviven 3 fuentes de financiamiento, 3 tipos de escuelas”. El sistema de subvenciones a la oferta hace referencia a “la asignación regular de recursos públicos a instituciones educativas privadas con el fin de cubrir parcial o totalmente los gastos necesarios para su funcionamiento”. Estos subsidios del Estado son destinados a pagar los salarios docentes y su regulación se encuentra en manos de los gobiernos provinciales, dado que “las 24 jurisdicciones tienen sistemas educativos autónomos, de alguna manera, entonces pueden decidir cómo financiarse”. Según detallan desde Argentinos por la Educación, “los establecimientos privados gratuitos pertenecientes a entidades de bien público sin fines de lucro pueden recibir hasta el 100% del gasto en salarios docentes en concepto de subvención estatal”.
Beneficios Económicos Adicionales para las Escuelas de Gestión Privada
Las transferencias directas no son el único financiamiento que reciben las escuelas privadas por parte del Estado. Otro beneficio importante es la exención impositiva, al menos en IVA y Ganancias, ya que las escuelas son consideradas entidades sin fines de lucro. Una tercera ventaja es la exención de pagar contribuciones patronales a sus docentes, lo que responde a una larga tradición política en el ámbito educativo.
El Impacto de las Subvenciones en la Distribución de Alumnos y el Gasto Público
El 22% de los estudiantes del país asiste a escuelas de gestión privada con subvención, mientras que el 73% asiste a escuelas de gestión estatal y el 5% a escuelas privadas sin subvención (desde sala de 3 hasta el final de la secundaria). Los datos muestran que las escuelas de gestión estatal reciben a los alumnos de menores niveles socioeconómicos. A su vez, las escuelas privadas con subvención reciben, en su mayoría, a alumnos con menor nivel socioeconómico que las escuelas de gestión privada sin subvención. En secundaria, en el decil 1 (el 10% más pobre) el 95,1% de los alumnos van a escuelas de gestión estatal y el 4,6% a escuelas privadas subvencionadas.
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El gasto público por alumno en las escuelas de gestión privada subvencionada ha mostrado variaciones. Aumentó con respecto a 2018, cuando la proporción era 50 pesos por cada 100 destinados a alumnos en escuelas de gestión estatal, en vez de 55 pesos como en el año 2021. Para 2021, por ejemplo, por cada $ 100 que se le daban a un alumno del sector estatal, se le daban $ 55 a un alumno de una escuela subvencionada. Estos datos surgen del informe “Subvenciones a la educación privada: ¿Para qué y para quiénes?”, del Observatorio de Argentinos por la Educación, con autoría de Mauro Moschetti (Universitat Autónoma de Barcelona), Martín Nistal y Leyre Sáenz Guillén (Observatorio de Argentinos por la Educación).
| Tipo de Gestión Escolar | Porcentaje de Estudiantes (desde sala de 3 hasta secundaria) | Gasto Público por Alumno (vs. Cada $100 en Escuela Estatal, 2021) |
|---|---|---|
| Estatal | 73% | $100 |
| Privada con Subvención | 22% | $55 |
| Privada sin Subvención | 5% | No aplica (no recibe subsidio directo) |
Panorama Regional de las Subvenciones
La situación educativa es muy distinta en cada distrito y la distribución de las subvenciones a estos colegios varía según cada provincia. Las tres jurisdicciones con mayor cantidad de subsidios a escuelas privadas son la Provincia de Buenos Aires (con una cantidad de 3.966 colegios), Santa Fe (991) y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (958).
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, alrededor de la mitad de los alumnos del nivel secundario asisten a la escuela pública y el resto van a la escuela privada, con o sin algún grado de subvención estatal. Los aportes a la educación privada en la Ciudad constituyen un 17% del presupuesto total destinado a la educación. De acuerdo al Presupuesto 2021 del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Ministerio de Educación porteño destinó 18.051.424.198 pesos a transferencias a escuelas del sector privado, a través de los fondos que reparte la Dirección General de Educación de Gestión Privada, lo que representa el 17,1% del presupuesto total asignado para el año 2021. En contraste, las escuelas estatales porteñas recibieron 51.323.390.776 pesos, casi un 48% de los fondos totales.
Mariano Narodowski, reconocido pedagogo y ex ministro de Educación de la Ciudad, asegura que “el Estado necesita a las escuelas privadas: si no, colapsaría el sistema educativo”. Explica que “en un escenario hipotético donde un gobierno provincial, por ejemplo el de la Ciudad, deje de financiar a las escuelas privadas, el precio de las cuotas se iría por las nubes. Muchos alumnos se pasarían a escuelas públicas, pero con ese 17% que el gobierno les quitaría a las privadas no alcanzaría para sostener a esos mismos alumnos ahora en escuelas públicas, porque allí hay que comprar pupitres, construir edificios, pagar la luz y el agua”. Narodowski afirma que “así se construyó el sistema educativo en Argentina, respaldándose en el gasto privado”.
El pedagogo sostiene que “la Ciudad de Buenos Aires, con un 17% del financiamiento público para educación privada, sostiene al 50% de los alumnos, entonces el gasto estatal es super eficiente”. Los aportes a escuelas privadas, desde hace años, se mantienen en un porcentaje de alrededor del 16/17% con respecto al total de los fondos que dispone anualmente el Ministerio de Educación de la Ciudad. Por ejemplo, en 2020 la Ciudad destinó $14.105 millones a subsidiar escuelas privadas (17% del presupuesto), y en 2016, les asignó 4.008 millones de pesos (16% del presupuesto). Aunque siempre se mantuvo más o menos en los mismos niveles, Narodowski asegura que con ese mismo presupuesto, las escuelas privadas fueron atendiendo cada vez más alumnos (“En una aula donde antes había 25 ahora hay 30”, asegura), una tendencia cada vez más pronunciada a partir del 2003. “O sea que el gasto estatal por alumno con financiamiento público en escuelas privadas fue bajando a lo largo del tiempo”, comenta.
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Provincia de Buenos Aires
Para Agustín Claus, especialista en Políticas Educativas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Provincia de Buenos Aires tiene una escala de porcentajes de subvención donde se consideran criterios más objetivos, como el origen socioeconómico del alumnado y la localización geográfica de la escuela. Las transferencias a escuelas privadas en PBA rondan alrededor del 11% del presupuesto total destinado a la educación, aunque con el correr de los años este fue aumentando ligeramente. Mientras que en el año 2009 los aportes a escuelas privadas fueron de 1.922 millones de pesos, un 10% del total del presupuesto según datos de la Contaduría General Bonaerense, en 2019 fueron de 28.321 millones, un 12% con respecto al total. El porcentaje es menor, en parte, porque aproximadamente un 38% de los alumnos concurren a escuelas privadas, en comparación con el 50% que asiste en CABA. Para Claus, sin embargo, los factores políticos tienen injerencia en esta diferencia de aportes en la Provincia y en la Ciudad. “Hay distintos criterios de gobierno. La diferencia en el porcentaje de transferencias tiene que ver con las decisiones del ejecutivo al mando y de en donde deciden poner foco”, asegura.
Otras Provincias: Diferencias en Prioridad y Gasto
La provincia de Córdoba es la que destina la mayor proporción de su gasto educativo a las escuelas de gestión privada. Según el informe de UNIPE, en 2016 destinó el 21,9% de su presupuesto educativo a subvencionar colegios privados. Entre las provincias que más transferencias realizaban se encontraban Córdoba, con un 21,5% y Santa Fe, con un 19,5% (datos de 2018). Las tres jurisdicciones con más proporción de alumnos en el sector privado subvencionado son CABA (39%), Córdoba (29%) y Buenos Aires (26%).
Según los últimos datos disponibles de la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo (CGECSE) del Ministerio de Educación de la Nación, para 2018 entre las provincias que menos aportaban para la educación privada se encontraban Chubut, con un 4,2% de subsidios a escuelas particulares, Jujuy, con un 4,4%, y Formosa, con un 4,5%. Narodowski asegura que las diferencias en las transferencias interprovinciales se explican por la importancia de las escuelas privadas con respecto al total de instituciones. “Córdoba tiene escuelas privadas muy importantes y Formosa tiene muy pocas”, comenta.
En cuanto al financiamiento estatal destinado a las escuelas privadas, los últimos datos oficiales disponibles corresponden a 2021. En base a ellos, el informe de Argentinos por la Educación revela las provincias con mayor inversión por alumno de escuela privada subvencionada.
| Provincia | Inversión por cada $100 destinados a alumnos estatales (2021) |
|---|---|
| Santa Cruz | $114 |
| Santiago del Estero | $99 |
| Misiones | $97 |
Entre 2018 y 2021, 12 distritos aumentaron la proporción del presupuesto educativo destinado a transferencias al sector privado, mientras que otros 12 lo redujeron. Los mayores incrementos fueron en San Luis (+3,4 puntos porcentuales), Santa Cruz (+2,5 pp), Entre Ríos (+2,1 pp) y Jujuy (+1,6 pp).
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El Debate sobre la Transparencia y los Criterios de Asignación
Especialistas consultados opinan que el subsidio a las escuelas privadas es imprescindible para la existencia del sistema educativo argentino. Sin embargo, coinciden en que debería ser más transparente y seguir criterios objetivos de justicia social y redistributiva, sobre todo en CABA. Agustín Claus, especialista en Políticas Educativas, también asegura que las transferencias son necesarias. “Muchas escuelas que reciben una subvención alta tienen un muy bajo nivel de arancel, lo que las vuelve accesibles para muchos alumnos. Eso para el Estado es más eficiente que ampliar la oferta de escuelas públicas”, comenta.
Tanto Mariano Narodowski como Agustín Claus aseguran que lo que falta es transparencia en cómo se reparten los fondos, tanto en el sector estatal como en el privado. Claus afirma que la clave de la cuestión no reside en la discusión sobre la existencia de las transferencias, sino en los criterios con los que se asignan. “La distribución a la gestión privada ha sido siempre muy discrecional en la Ciudad. Los aportes deberían basarse en criterios de justicia social y redistributiva, asignando un mayor porcentaje de subvención a los alumnos que más lo necesiten”, asegura. “Debería haber un instrumento que contemple el contexto social y económico, la situación de vulnerabilidad, para clasificar los aportes”.
Desde la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), coinciden con Claus. “El hecho de que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires asigne subsidios a escuelas de gestión privada de altos ingresos no parecería razonable ni justificado por la normativa vigente”, aseguran desde la ONG. “Eso se agrava cuando vemos los niveles de financiamiento que está sufriendo la educación de gestión estatal: vemos una reducción en el gasto porteño en infraestructura escolar, mantenimiento, adaptación de aulas en situación de COVID”. ACIJ concluye que “la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece la obligación de priorizar y de hacerse cargo de la obligación pública de gestión estatal, priorizándola. El GCBA ha tenido una lógica de continuar aumentando la inversión en las escuelas de gestión privada”. El Ministerio de Educación de la Ciudad no ha proporcionado una respuesta sobre los criterios que definen el aporte que recibirán las escuelas privadas de la Ciudad.
En contraste, para Claus, la Provincia de Buenos Aires tiene una escala de porcentajes de subvención donde se consideran criterios más objetivos, como el origen socioeconómico del alumnado y la localización geográfica de la escuela.
Diferencias entre Subvenciones Tradicionales y Vouchers Educativos
El presidente Javier Milei dijo el 15 de febrero último que se incorporaría un “mecanismo de asistencia para la clase media”, con el fin de que las familias “obtengan el financiamiento para seguir mandando a la escuela a los chicos”, y que “habrá vouchers para poder comprar útiles”. Esto plantea la pregunta sobre la diferencia entre las subvenciones actuales a escuelas de gestión privada y un sistema de vouchers educativos.
La diferencia sustancial es que actualmente los dueños de las escuelas, las instituciones, reciben un subsidio generalmente para subvencionar parte de su planta docente. El Estado paga a las escuelas privadas con el objetivo de que bajen sus precios y, con ese subsidio, si bajan sus precios, pueden acceder más chicos al sector privado de una forma más barata. En cambio, en un sistema de vouchers, el subsidio se dirige directamente a las familias de los alumnos. “Por supuesto, depende de cómo se aplique, pero los modelos de voucher son subsidios a los estudiantes. El Estado financia para cada estudiante cierto valor de voucher y las escuelas privadas toman ese voucher como pago”. Sin embargo, para instalar un sistema de libre elección de escuelas se debería modificar el artículo quinto de la Constitución Nacional, desempoderar a las provincias, nacionalizar la educación y cambiar el esquema de coparticipación federal de impuestos.
Un Caso de Estudio Internacional: El Programa PACES en Colombia
La visión de que las escuelas privadas funcionan mejor que las escuelas públicas en los países con bajos ingresos ha provocado un llamado a los gobiernos a experimentar con programas que le den acceso a la educación privada a los más desposeídos, a menudo a través de subsidios a la demanda. En Colombia, muchas personas tienen bajos niveles de educación; sin embargo, la educación pública es generalizada y el 78% de los niños en edad escolar primaria de las familias más pobres se encuentran matriculados en escuelas.
El gobierno colombiano implementó el Programa de Ampliación de Cobertura de la Educación Secundaria (PACES), uno de los programas de subsidio a la demanda más grandes hasta la fecha. Este programa entregó a más de 125.000 estudiantes de barrios de escasos recursos subsidios a la demanda, que cubrían más de la mitad del costo de las escuelas secundarias privadas en Colombia. Los subsidios PACES tenían un valor cercano a US$190 al momento de la encuesta, inicialmente establecido para cubrir la educación promedio de escuelas privadas de costo bajo a medio, en las ciudades más grandes de Colombia. Sin embargo, debido a que no se correlacionaron con la inflación, el monto que los beneficiarios del subsidio pagaron por la educación privada promedió $340, en comparación con $58 dólares para los padres de escuelas públicas.
Las escuelas públicas participantes tendieron a entregar un servicio a los alumnos de ingresos más bajos y a tener una escolaridad inferior que las escuelas privadas que no participaron del programa. Las escuelas con un programa vocacional también estuvieron sobrerepresentadas en el programa. Debido a que la demanda de subsidios PACES excedía la oferta, la elegibilidad se determinó mediante un sorteo aleatorio, produciendo un experimento natural para examinar el impacto de la elección de escuela, respecto de los resultados educacionales y otras variables de resultados.
Impacto en la Trayectoria Educativa y Resultados Académicos
Los datos de la encuesta fueron recolectados en 1998, provenientes de 1.600 postulantes anteriores de tres grupos etarios de Bogotá, tres años después de haber comenzado la escuela secundaria. La muestra fue estratificada de manera que la mitad de los estudiantes encuestados fueran ganadores y mitad fueran perdedores del sorteo, implicando que la mitad de los estudiantes hubiese recibido la oportunidad de asistir a una escuela secundaria privada. Los grupos de ganadores y perdedores tenían similares niveles de acceso a teléfono, de igual manera que eran similares en términos de edad y género, lo que permitió la aplicación de encuestas telefónicas.
Tres años después de la aplicación, los resultados preliminares no mostraron diferencias significativas en la matrícula escolar entre los ganadores y perdedores del sorteo. Sin embargo, los ganadores del sorteo fueron 15 puntos porcentuales más proclives a haber asistido a una escuela privada, habían completado en promedio 0,1 años más de escolaridad y fueron 10 puntos porcentuales más proclives a haber terminado el 8° grado, principalmente debido a que tuvieron menos probabilidades de repetir el grado.
Retornos Económicos y Efectos a Largo Plazo
Los análisis de los retornos económicos de la escolaridad adicional lograda por los ganadores después de tres años de participación en el programa, sugieren que los beneficios dados por el aumento en el ingreso exceden los costos de esa educación adicional para las familias y el gobierno. Las ganancias anuales de los padres en la muestra fueron cercanas a $2.400 por trabajador, quien en promedio tenía solo 5,9 años de educación. Dado que el postulante PACES promedio ya había completado 7,5 años y aún estaba en la escuela al momento de la encuesta, se puede asumir que sus ganancias esperadas son $3.000, incluso sin el beneficio de escuela privada. Si los mayores puntajes en las pruebas tienen un pago equivalente a través de los distintos cursos, se puede esperar que los sueldos de los ganadores del sorteo suban en $36 a $300 por año, para ingresos estimados de hasta $3.300. Descontados a través de las vidas laborales de los postulantes, estos beneficios fácilmente compensan el costo del recurso educacional combinado para el gobierno y la familia por cada ganador del sorteo.
Posteriormente, en 2005, los investigadores examinaron los registros administrativos respecto de la matrícula y puntajes en pruebas de exámenes de admisión universitaria del gobierno. Los ganadores del sorteo tuvieron más probabilidades de dar estos exámenes, un buen predictor de la graduación de secundaria, ya que el 90% de los graduados de secundaria dan el examen. Dentro de la muestra de postulantes al subsidio, cerca del 28% de los estudiantes dieron el examen ICFES y los subsidios aumentaron las tasas de inscripción al examen en cerca de 7 puntos porcentuales.