Al inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, esto es, a finales de 2012, la hacienda pública en México presentaba una debilidad estructural que databa de varios decenios atrás. Ésta residía en la baja recaudación fiscal y en la dependencia de los ingresos petroleros. Históricamente, consideraciones específicas permitieron enfrentar esta debilidad con éxito en la década de 1980. En primer lugar, el descubrimiento de los yacimientos petrolíferos a finales de la década de 1970 en Campeche y su posterior desarrollo permitieron multiplicar en poco tiempo la capacidad de producción/extracción, de exportación y de distribución de petróleo crudo en el país. Durante más de 30 años, los yacimientos de petróleo de la sonda de Campeche, junto a la riqueza de otros campos petroleros menos productivos pero también importantes, proveyeron al país de fuertes ingresos inesperados a las arcas públicas, de divisas para la compra de las importaciones que hacían falta y de reservas internacionales para estabilizar el tipo de cambio.
En segundo lugar, el gobierno vendió una parte importante de sus activos acumulados a lo largo de varios decenios para reducir el saldo de la deuda y su servicio. Estos activos fueron empresas paraestatales como Teléfonos de México, las aerolíneas y los bancos comerciales expropiados en 1982, entre muchos otros. Su venta permitió disminuir rápidamente el saldo de la deuda pública, especialmente la externa, para evitar que se desbordara, lo cual era una amenaza para la estabilidad macroeconómica, y generar un alto superávit primario en las finanzas públicas que llegó a casi 7% del PIB en 1991. En tercer lugar, la invención de los Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas) permitió financiar con endeudamiento (no denominado deuda) inversiones de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), entre otros proyectos. Con el tiempo se abusó de estos mecanismos que alcanzaron las administraciones estatales.
Desafíos Estructurales de las Finanzas Públicas Mexicanas Pre-2012
Uno de los problemas históricos de las finanzas públicas mexicanas es la reducida carga fiscal. Hasta 2012, la recaudación impositiva como porcentaje del PIB apenas llegó, como máximo, a alrededor de 9.5% en 2010. A pesar de diversas reformas fiscales, la carga impositiva fluctuó en torno de 8.6% desde 2005 y llegó a 8.4% en 2012. De estos impuestos, la mayor parte se componía del impuesto sobre la renta, con 5.2%, y del impuesto sobre el valor agregado, con 3.7%. En términos per cápita, la recaudación fiscal prácticamente se mantuvo igual en términos reales desde hace varios decenios, lo que restringió las capacidades del Estado para proveer los servicios públicos en cantidad y calidad suficientes. Por ello, la recaudación impositiva se complementó desde hace más de 30 años con ingresos extraordinarios.
Una causa fundamental de la baja recaudación fiscal era la informalidad de más de 65% de la fuerza de trabajo y de un sinnúmero de micros y pequeñas empresas. Con una tasa tan alta de informalidad se pierden ingresos fiscales significativos, pues dicha informalidad no sólo era una característica de las personas o las familias con ingresos bajos o de microempresas, sino también de muchas familias de ingresos medios y altos y de pequeñas empresas pero de mayores ingresos. Muchos profesionistas no cubrían impuestos o simplemente no estaban registrados en el Sistema de Administración Tributaria (SAT).
Gasto Público Creciente y Dependencia Petrolera
Al menos desde la década de 1990, el gasto público mantuvo una significativa tendencia al alza. En 1992, el gasto total como porcentaje del PIB era de 17.7% y aumentó gradual pero permanentemente hasta 25% de 2010 a 2012. En los primeros años de este periodo, el aumento del gasto se debió fundamentalmente al gasto corriente y, en particular, al gasto social en educación, salud y asistencia social condicionada. También ganaron importancia los gastos en pensiones, a pesar de la reforma del sistema del ahorro para el retiro realizada por el presidente Ernesto Zedillo. El gasto del servicio de la deuda se mantuvo bajo control por la política de reducción de deuda del gobierno federal de varios sexenios y por una larga época de tasas de interés bajas. Sin embargo, la inversión pública acusó un estancamiento a lo largo de los dos decenios anteriores y no se reflejó en mayor producción. Es decir, el gasto público aumentó de manera significativa, pero el gasto en inversión creció cada vez menos.
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La combinación de ingresos estancados y gastos crecientes propició un déficit público cada vez mayor. Debido a que la manera de contabilizarlo incluía los ingresos de la renta petrolera, el déficit como tal parece pequeño, e incluso se hablaba de que en algunos años hubo superávit. Además, desde 2009 el gobierno federal incurrió en un déficit primario por primera vez en varios decenios; es decir, tenía que pedir prestado para pagar intereses de la deuda pública. En 2012, el balance primario era de -1% del PIB, pero, si no se incluía la renta petrolera, era peor: alcanzó un máximo de -9.5% del PIB en ese mismo año. Visto de otra forma, se usaba la renta petrolera, que constituye un ingreso de “capital” no renovable, en gasto corriente. Por lo tanto, nuestra dependencia fiscal en los ingresos del petróleo se consolidó en quienes decidían la política económica.
Desde el auge de la década de 1970, las finanzas públicas de México dependieron en una cuarta parte de los recursos petroleros: estaban petrolizadas y no se vislumbraba una manera de resolver ese problema. De hecho, el gobierno federal recurrió cada vez más a Pemex, de suerte que entre 2004 y 2013 los ingresos petroleros del gobierno federal representaron alrededor de una tercera parte del total. A esta dependencia se sumó el dispendio y la inacción durante los primeros años del siglo XXI, cuando el mercado petrolero mundial llevó su precio a niveles nunca antes vistos. Los ingresos extraordinarios con que contó el gobierno permitieron el aumento del gasto público, especialmente del gasto corriente, y subsidios adicionales a través de la venta de gasolina, diésel y electricidad.
Subsidios Regresivos y Baja Redistribución
Aunque Pemex importaba alrededor de 50% de la gasolina que consumía el país a un precio alto, la vendía a los consumidores nacionales a un precio menor. Algo semejante ocurrió con otros energéticos, y el subsidio llegó a más de 200 000 millones de pesos en 2008, alrededor de 1.8% del PIB y 1.4% del mismo en 2012. Era un subsidio con las peores características posibles, pues se otorgaba a los segmentos con mayores ingresos de la población y era indiscriminado. Incluso los informales lo recibían. A este subsidio se sumaba el subsidio implícito de varios elementos del IVA. No cobrarlo en alimentos beneficiaba también a los consumidores de mayores ingresos, pero había abusos de empresas que vendían sus productos dentro y fuera del país y que utilizaban el régimen fiscal para evadirlo parcialmente. En la frontera seguía vigente el IVA a una tasa de 11%, en lugar de 16%, como en el resto del país, medida que se estableció cuando la economía estaba cerrada y que, para entonces, ya no tenía razón de ser.
La baja recaudación y los problemas del gasto público impactaban muy poco la redistribución del ingreso, o incluso la empeoraban, como en el caso de los subsidios a la gasolina. Esto quiere decir que el papel de los impuestos y de las transferencias como instrumentos esenciales para mejorar la distribución eran casi nulos, a pesar de los enormes aumentos en el gasto social. La acción pública apenas mejoraba el coeficiente de Gini 0.02 puntos, mientras que otros países lo mejoran muchas veces más. El impacto de la política pública para generar un país más incluyente era mínimo. Otros países, como los europeos y, especialmente, los escandinavos, modifican de manera sustancial la distribución del ingreso con base en la política hacendaria y social. Por si fuera poco, en el horizonte se vislumbraban tiempos aún más difíciles: la definición constitucional de la salud como un derecho y el envejecimiento de la población, los cuales permitían anticipar que la demanda de recursos públicos para salud y pensiones aumentaría rápidamente al menos hasta 2030. Sin lugar a dudas era urgente llevar a cabo una reforma hacendaria profunda que diera viabilidad económica al Estado mexicano. Ya en 2012 era evidente que el gasto continuaría creciendo cada vez más rápido, mientras que los ingresos eran insuficientes.
La Política Fiscal del Sexenio de Enrique Peña Nieto: El Pacto por México y la Reforma Hacendaria
La presidencia de Enrique Peña Nieto se propuso marcar un giro de 180 grados con respecto al problema dominante del gobierno anterior: la guerra contra el crimen organizado. Para lograr esto, se decidió centrarse en reformas económicas estructurales, expandiendo el modelo implementado por primera vez en la década de 1980. En el ámbito hacendario, el Pacto por México estableció estrictamente cinco compromisos:
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- Eficiencia recaudatoria (compromiso 69): para mejorar y simplificar el cobro de impuestos e incrementar la base de contribuyentes, y combatir la elusión y la evasión fiscales.
- Fortalecimiento del federalismo (compromiso 70): con el fin de promover mayores y mejores facultades tributarias para entidades federativas y municipios, así como sus atribuciones de cobro y control, además de incentivar el cobro del impuesto predial y la revisión de la Ley de Coordinación Fiscal para garantizar una relación más equitativa.
- Eficiencia del gasto público (compromiso 71): en otras palabras, la eliminación de duplicidades de funciones, la compactación de áreas y dependencias del sector público, y la revisión permanente del gasto del mismo.
- Fortalecimiento de la capacidad financiera del Estado (compromiso 72): mediante la eliminación del régimen de consolidación fiscal, la reducción de la informalidad y la revisión de impuestos directos e indirectos.
- Revisión integral de la política de subsidios y de los regímenes especiales (compromiso 73): para establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo, pues existían subsidios progresivos que debían ser eliminados.
La reforma hacendaria, promulgada por el presidente Enrique Peña Nieto en la residencia oficial de Los Pinos el 8 de septiembre de 2013, introdujo ajustes importantes a los impuestos al consumo y al ingreso.
Componentes Clave de la Reforma Hacendaria
Impuesto sobre la Renta (ISR)
En cuanto al impuesto sobre la renta de las empresas, se eliminaron el impuesto empresarial a tasa única (IETU) y el impuesto a los depósitos en efectivo (IDE), y en consecuencia se reformó la Ley del ISR con el fin de simplificar el cálculo y el pago del impuesto. Se eliminó la deducibilidad inmediata de la inversión y se limitó a 53% el monto deducible de ingresos exentos de los trabajadores para las empresas.
De los impuestos a las personas físicas y a los trabajadores, la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta se elevó. Las ganancias bursátiles para los inversionistas fueron incluidas, colocándose la tasa en 10% de las ganancias de capital. Éstas fueron medidas progresivas, pues las ganancias están claramente ubicadas en los causantes de mayores ingresos. Por otra parte, la reforma limitó la exención fiscal de ingresos deducibles a un máximo de entre cuatro salarios mínimos anuales y 10% de los ingresos de las personas.
A continuación, se presenta una tabla con las tasas marginales máximas del ISR para personas físicas tras la reforma:
| Ingresos Mensuales Superiores a (MXN) | Tasa Marginal Máxima del ISR |
|---|---|
| 62,500 | 32% |
| 83,300 | 34% |
| 250,000 | 35% |
Impuestos Especiales y Combate a la Informalidad
Con la finalidad expresa de cobrar impuestos especiales para mejorar la salud y el medio ambiente, la reforma estableció gravámenes a la venta de bebidas y alimentos altos en calorías, así como al consumo de carbono en los energéticos y el uso de sustancias tóxicas en plaguicidas, herbicidas y fungicidas. Estos impuestos modificaron los precios relativos y afectaron el consumo de estos bienes y el de los sustitutos, lo que trajo un efecto recaudatorio importante. De especial importancia en la reforma fue la sustitución del Régimen de Pequeños Contribuyentes (Repecos) por el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), con el fin de incentivar la incorporación de pequeños causantes y su facturación, y de eliminar el incentivo perverso de mantenerse pequeños para pagar menos impuestos. También cuentan con diversos apoyos crediticios.
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Coordinación Fiscal y Estabilidad Macroeconómica
En cuanto a la coordinación con los estados, se modificó la Ley de Coordinación Fiscal y se sustituyeron varios fondos federales para la entrega de las participaciones federales a los estados que eliminarán algunos problemas e incentivos perversos. Con el fin de dar mayor estabilidad a la economía, la reforma hacendaria también planteó complementar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) para permitir una política de balance estructural, mediante la cual en épocas de recesión fuera posible tener déficits fiscales controlados y en épocas de auge se obligara a tener ahorros para evitar un sobregasto.
La Reforma Energética y sus Expectativas
La reforma energética buscó ampliar la producción y la explotación del petróleo mexicano para maximizar la renta petrolera, modernizar el mercado energético, aumentar su eficiencia, liberalizarlo y dar oportunidad de inversiones privadas en refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos, para que Pemex y la CFE pudieran competir con otras empresas semejantes, nacionales y extranjeras. En consecuencia, se crearon instituciones relacionadas con el mercado energético y se dio prioridad a las empresas productivas del Estado para utilizar los recursos naturales del país en una primera etapa, que en el ámbito de los hidrocarburos se denominó “la ronda cero”.
Las expectativas de esta reforma eran muy elevadas; se pensaba revertir la tendencia a la baja de la producción, de modo que la producción de petróleo llegara a 3 millones de barriles diarios en 2018 y a 3.5 millones en 2025. Asimismo, se buscaba elevar la producción de gas de 5.7 millones de pies cúbicos diarios en 2012 a 8 millones en 2018 y a 10.4 millones en 2025. El aumento de la oferta y las mejoras en productividad se reflejarían en reducciones de los precios al consumidor de los energéticos. Las expectativas en cuanto a su impacto en el resto de la economía también eran muy elevadas, pues se consideraba que la reforma haría crecer el PIB un punto porcentual.
Resultados y Críticas a la Política Fiscal del Sexenio
El sexenio de Enrique Peña Nieto dejó una baja recaudación como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) y una política fiscal poco progresiva que no ayudó a combatir la desigualdad y pobreza, según denunció la ONG Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Haydeé Pérez Garrido, directora ejecutiva de Fundar, refirió que las reformas estructurales que impulsó el sexenio de Peña Nieto -en donde se encuentra la reforma hacendaria- no dieron los resultados que se esperaban.
“Nos pedían que aplaudiéramos el más amplio paquete de reformas políticas, económicas, sociales, manifestando que nos llevarían a la modernidad, seguridad y desarrollo, y esto se contradecía con lo que veíamos en los hechos”, aseveró durante la presentación de “Fue un mal año. No, menos, como seis”. En este sentido, a pesar de que la reforma hacendaria del 2014 consiguió incrementar los ingresos que el gobierno obtiene del pago de impuestos y depender menos de los ingresos petroleros, el aumento es aún insuficiente para el tamaño de la economía. Actualmente, los ingresos tributarios representan 17.2% del PIB. “México es uno de los países de América Latina que menos recauda. Por cada peso que produce la economía, apenas el gobierno recauda 17 centavos. Somos uno de los países que recauda igual que El Salvador, una de las economías más pobres de la región”, indicó.
Además, el centro de análisis destacó que la política tributaria no ha sido progresiva, es decir, que las personas que ganan más dinero paguen más impuestos, ya que, en promedio, las personas más ricas pagan sólo lo equivalente a 11% de impuestos cuando tendrían que pagar 35 por ciento. Agregó que las condonaciones fiscales son la muestra de cómo el sistema fiscal no es equitativo, ya que pocas personas son las que se benefician más de este tipo de programas, pese a que tienen un nivel de ingresos mayor. Por ejemplo, el programa Ponte al Corriente 2013, en donde cualquier contribuyente podía acceder al perdón total o parcial de sus adeudos fiscales, se concentró en 36 empresas -que representan sólo 0.08% del total de contribuyentes que se beneficiaron- a las cuales se les condonó 80,161 millones de pesos. Por otro lado, le condonaron 79,459 millones de pesos a 41,363 contribuyentes que tributan en el régimen de personas físicas.
“México tiene casi la mitad de su población en situación de pobreza y es uno de los países más desiguales del mundo”, se mencionó en el informe de Fundar. La presidencia de Enrique Peña Nieto fue diseñada para enfocarse en reformas económicas estructurales. Sin embargo, en los últimos treinta años, el desempeño de la economía mexicana, junto con su impacto socioeconómico, ha sido decepcionante. Este bajo rendimiento es aún más marcado a la luz de las condiciones excepcionales en las que se desarrolló la economía global entre 2000 y 2014, conocido como el super ciclo de los productos básicos.