En México, los impuestos que gravan las gasolinas y el diésel han tenido periodos en los que, en lugar de lograr sus fines recaudatorios, han significado pérdidas para el fisco.
Las gasolinas y el diésel son algunos de los bienes que están sujetos a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS) de 1982, cuyas disposiciones en esta materia sustituyeron a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina. En la LIEPS se establece que estos petrolíferos estarán gravados por dos diferentes figuras impositivas: una tasa y una cuota fija.
Componentes del IEPS en Gasolinas
La primera, referida en el art. 2A fracc. I, es una tasa que fluctúa mensualmente de acuerdo con la brecha existente entre el precio del productor (PP) y el precio de venta al público (PVP) o, en específico, el precio de venta antes de llegar a la estación de servicio (PAES, i.e. excluyendo el costo del flete, la ganancia de los franquiciatarios y los impuestos). La segunda, referida en el art. 2A fracc. II, corresponde a una cuota fija.
La idea principal es que el componente variable del IEPS (tasa de la fracc. I) es la brecha -en términos porcentuales respecto del precio del productor- entre el precio de venta al público (PVP), antes de impuestos y costos de la estación de servicio, y el precio de venta de PEMEX (o precio del productor, PP). De modo que la tasa está expresada en términos de dicha brecha como porcentaje del PP. En otras palabras, para medir la recaudación por la fracc. I, se multiplica esta tasa por el PP -y no por el PVP-.
Además, cuando la brecha es positiva (i.e. el PAES es mayor que el PP), entonces la tasa del IEPS también es positiva y funciona como un impuesto. Por el contrario, cuando la brecha es negativa (i.e. el PAES es menor que el PP), la tasa es negativa y actúa como un subsidio.
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Las tasas del IEPS se publican mensualmente en el Diario Oficial de la Federación, una vez que han sido calculadas por la Dirección de Política de Precios del Sector Petrolero de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y que han sido revisadas por PEMEX. Los datos se presentan por cada una de las 93 TAD y para cada tipo de combustible (PEMEX Magna, PEMEX Premium, PEMEX Diesel, Diesel Desulfurado y Diesel Marino).
Como se explicó, el hecho de que el precio internacional esté por encima del precio interno administrado ha provocado que las tasas resulten, en su mayoría, negativas desde el año 2006 y que, en lugar de que el consumidor final pague este componente del IEPS, lo absorba la SHCP y se lo acredite a PEMEX.
Con respecto de las cuotas fijas, las cuales fueron adicionadas a la LIEPS en diciembre de 2007, tienen el objetivo de aumentar la recaudación para los estados y municipios. Como se mencionó anteriormente, corresponden a una tarifa por litro enajenado de 36 centavos para la gasolina Magna, 43.92 para Premium y 29.88 para Diesel.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Un segundo impuesto que grava a las gasolinas y al diésel es el IVA. Éste es una tasa fija equivalente al 11% para las estaciones de servicio ubicadas en las zonas fronterizas y al 16% en el resto del país. Se aplica al precio final del consumidor sin incluir las cuotas del art. 2A fracc. II de la LIEPS, tal como se estipula en esta misma. Por el contrario, sí se considera la fracc. I del IEPS dentro del precio final, por lo que el IVA es un impuesto sobre un impuesto.
La estructura y relación precio-impuesto es uno de los factores que determinan el desempeño fiscal de un bien gravado. En los años recientes, el caso de los combustibles denota un rendimiento negativo de su estructura impositiva.
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Esto es porque las tasas del IEPS han alcanzado valores negativos tan altos que sobrepasan el monto total de las cuotas del IEPS y del IVA, en conjunto. Por ejemplo, en noviembre del 2011, en promedio para los tres combustibles, el IVA aumentó el precio antes de impuestos (PAI) en 14.7%, las cuotas lo incrementaron en 4.2% y las tasas lo disminuyeron en -35.8%.
Por otro lado, la tendencia de la tasa del IEPS, a ser cada vez más negativa, ha modificado la composición del precio de la enajenación de cada litro de combustible. En marzo del 2010, el 92.0% del PVP de la gasolina Magna se destinó a cubrir los costos de PEMEX, el 7.5% a los costos y ganancias de las estaciones de servicio y el 0.5% representó la recaudación fiscal. En el mismo mes del siguiente año, las proporciones fueron de 96.3%, 7.3% y -3.6%, respectivamente.
Esta condición de precios relativamente bajos en el mercado mexicano, atribuible al esquema del art. 2A fracc. I de la LIEPS, si bien puede ser favorable para algunos sectores económicos, redunda en cinco situaciones que obstaculizan objetivos de saneamiento fiscal, eficiencia económica y equidad distributiva.
En primer lugar, deriva en una menor recaudación, que incluso ha sido negativa desde el año 2006. Segundo, no concilian con las medidas energéticas que requiere el país para disminuir la dependencia en las importaciones. En tercer lugar, los precios bajos fallan en proveer información a los usuarios acerca del problema de escasez de combustibles y, por tanto, propician que no se busque un consumo moderado de los mismos.
Cuarto, mientras que en los países europeos los impuestos tienen carácter ecológico porque desincentivan financieramente al comprador y lo motivan a que explore otras alternativas, en México, los precios no contemplan los daños asociados al consumo de estos petrolíferos y, al contrario, benefician a quienes más perjuicios provocan.
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Ejemplo de la Fluctuación del IEPS
El siguiente ejemplo muestra cómo las tasas del IEPS pueden fluctuar drásticamente, afectando el precio final de la gasolina Magna en diferentes años:
| Año | Valor Mínimo | Valor Máximo | Promedio | Desviación Estándar |
|---|---|---|---|---|
| 2011 | -57% | -8% | -26.5% | 4.6 |