La figura del Presidente de la República, como máxima autoridad del Poder Ejecutivo, está sujeta a diversos mecanismos de control y responsabilidad. La cuestión de quién y bajo qué circunstancias puede acusar al Presidente es un tema complejo, que varía según el ordenamiento jurídico de cada país y que a menudo genera intensos debates constitucionales.
La responsabilidad jurídica o legal implica la existencia de un acto que cause un perjuicio y, en consecuencia, un sujeto activo y un sujeto pasivo. Para el caso de los servidores públicos, se trata de conductas jurídicamente reprochables dado que vulneran su régimen legal conforme el mando que se les ha conferido.
Orígenes y Evolución del Juicio Político
El origen de la institución que permite acusar a altos funcionarios se encuentra en Inglaterra en 1376 con el nombre de impeachment. Posteriormente, fue acogido por el ordenamiento constitucional de Estados Unidos de Norteamérica con la misma denominación. En América Latina, esta institución recibió el nombre de juicio político debido a que la obra de Joseph Story acerca de la Constitución estadounidense fue traducida al castellano en forma casi simultánea en Argentina (1860) y en México (1879), y en ambos casos, los traductores al ver la palabra impeachment la tradujeron como juicio político.
El juicio político es una figura constitucional que está basada en el esquema de contrapeso de poderes (check and balance), constituyendo así un mecanismo de control que otorga al congreso la posibilidad de alterar el mandato fijo del primer mandatario. En este contexto, el profesor Gutierrez Ticse manifiesta que "el Antejuicio constituye un instrumento del control político que procura preservar la conducta de los altos funcionarios dentro de la legalidad". Por su parte, Marcial Rubio precisa que "el antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda persona pueda ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso, queda sometida a jurisdicción". A través del antejuicio se busca levantar la inmunidad o prerrogativa funcional de un alto funcionario por probables delitos cometidos en ejercicio de sus funciones. En cambio el juicio político es un procedimiento de contenido eminentemente político, seguido en su totalidad ante el Congreso de la República, en el que éste tiene la potestad de sancionar al funcionario por razones estrictamente políticas.
Históricamente, presidentes como Bill Clinton y Andrew Johnson en Estados Unidos fueron procesados mediante este mecanismo. Richard Nixon estuvo a punto de pasar por el proceso de impeachment por el escándalo de Watergate.
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El Marco de Responsabilidad Presidencial en Diferentes Contextos
El Juicio Político en México
En el Estado mexicano, el juicio político busca que los servidores públicos sean castigados en caso de incurrir en alguna de las diferentes responsabilidades que la ley menciona. Sin embargo, en el caso del Presidente de la República, solo podrá ser juzgado por delitos graves o traición a la patria. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP, 1982) en su Artículo 6 determina cuándo es procedente el juicio político y son claras las acciones y omisiones que se reprochan frente a sus funciones legales y reglamentarias. Estas incluyen:
- el ataque a las instituciones democráticas;
- ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal;
- las violaciones a los derechos humanos;
- el ataque a la libertad de sufragio;
- la usurpación de las atribuciones;
- cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
- las omisiones de carácter grave; y
- las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.
En el caso mexicano, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) propuso en 2016 modificar la regulación vigente para incluir no solo delitos graves de servidores públicos electos, incluyendo al presidente, sino también a los titulares de órganos y poderes autónomos, entre otros.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad, podrá formular por escrito la denuncia en contra un servidor público ante la Cámara de Diputados por las conductas antes señaladas. La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y presumir la responsabilidad del denunciado.
La Cámara de Diputados es la encargada de sustanciar el procedimiento actuando como órgano instructor y de acusación, y la Cámara de Senadores fungirá como un jurado de sentencia. De lo anteriormente expuesto, es preciso determinar que una vez dada la resolución no existe recurso alguno, esto lo determina la CPEUM en su artículo 110, en el cual establece en el último párrafo que “Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables”.
Procedimiento General del Juicio Político en México
El juicio político solo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones. A continuación, se detalla el proceso:
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| Etapa del Juicio Político | Descripción | Órgano Responsable |
|---|---|---|
| Denuncia | Cualquier ciudadano formula la denuncia por escrito contra un servidor público ante la Cámara de Diputados por conductas señaladas, apoyada en pruebas. | Cualquier ciudadano (denunciante) / Cámara de Diputados (recepción) |
| Sustanciación y Examen Previo | La Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados recibe y la Subcomisión de Examen Previo evalúa la procedencia de la denuncia y la existencia de elementos probatorios. Si es declarada procedente, se turna a las Comisiones Unidas. | Cámara de Diputados (Oficialía Mayor, Subcomisión de Examen Previo, Comisiones Unidas) |
| Audiencia (Cámara de Diputados) | La Cámara de Diputados se erige en órgano de acusación. Se presentan argumentos y se discuten las conclusiones. | Cámara de Diputados |
| Acusación al Senado | Si la Cámara de Diputados resuelve acusar, se remite la acusación a la Cámara de Senadores, con una comisión de diputados para sostenerla. | Cámara de Diputados |
| Procedimiento en el Senado | El Senado turna la acusación a la Sección de Enjuiciamiento, que emplaza a las partes para presentar alegatos. La Comisión Jurisdiccional del Senado interviene. | Cámara de Senadores (Sección de Enjuiciamiento, Comisión Jurisdiccional) |
| Audiencia ante el Senado y Resolución | El Presidente de la Cámara de Senadores la declara erigida en Jurado de Sentencia. Se leen las conclusiones, se escucha a las partes y se vota la resolución. Su fallo puede destituir o inhabilitar al funcionario. | Cámara de Senadores (Jurado de Sentencia) |
El Caso Peruano: Debate sobre el Artículo 117 y la Inmunidad Presidencial
En el Perú, el martes 11 de octubre pasado, la Fiscal de la Nación, Patricia Benavides Vargas, presentó ante el Congreso de la República una denuncia constitucional contra el presidente Pedro Castillo, suceso que generó un intenso debate sobre los alcances del artículo 117 de la Constitución. La denuncia peticionaba al Congreso que, «en el marco de control de convencionalidad que le autoriza el Tribunal Constitucional […], realice una interpretación del artículo 117° que sea ‘conforme’ con lo dispuesto en los artículos 30.2. y 30.3. de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción dada la condición de las normas propias de un tratado de derechos humanos».
En líneas generales, se puede apreciar que el artículo establece una inmunidad para el presidente. Al respecto, el profesor Sosa nos señala lo siguiente: «El artículo 117 de la Constitución inicialmente parece claro en lo que dispone, ciertamente dentro de las limitaciones propias del lenguaje. De una rápida revisión, se verifica que establece una inmunidad en favor del presidente de la República».
El artículo en cuestión contiene diversos parámetros para establecer si es procedente la denuncia constitucional en los términos planteados por la Fiscal de la Nación. La referencia a la «acusación» ('El Presidente de la República solo puede ser acusado…') es un límite tanto para el Congreso como para el Ministerio Público. Por ello, se ha considerado que antes de que el Ministerio Público siga con la investigación preparatoria necesita obtener permiso del Congreso mediante el antejuicio.
En el Perú, desde el inicio de nuestra vida republicana se adoptó el régimen presidencial. La Fiscal de la Nación también pretende tomar unas declaraciones en calidad de testigo al presidente de la república por las presuntas injerencias del Ejecutivo en los ascensos en las Fuerzas Armadas.
Dando respuesta a la interrogante de la introducción, cuando al presidente se le atribuye la comisión de un delito cuya jurisdicción es en la vía judicial, o inhabilitado por una infracción a la Constitución, es el Pleno del Congreso el único llamado a determinar si es que el presidente es acusado o no, pero ello solo operaría siempre y cuando el presidente se encuentre fuera del cargo, vale decir, al culminar su mandato.
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En consecuencia, por cualquier otro delito de función o infracción de la Constitución en que se pueda ver involucrado el presidente de la República, que no se encuentre contemplado en el listado taxativo del artículo 117, el presidente debe concluir con su mandato antes de que pueda ser sometido al antejuicio político, sobre todo si se tratara de delitos comunes. El Presidente solo podría ser acusado y juzgado al culminar su mandato. El texto constitucional es claro al hacer solo mención a la palabra “ser acusado”. Esto no impide que el presidente, como todo ciudadano de a pie, no pueda atestiguar en los casos que la autoridad estime pertinente.
El Control de Convencionalidad en el Debate
Uno de los aspectos más controvertidos de la denuncia constitucional en Perú es el pedido de interpretar el señalado artículo de conformidad con la Convención ONU contra la corrupción. El profesor Sosa señala al respecto que «[L]a tesis más difundida, contenida en la denuncia constitucional presentada por la Fiscal de la Nación y defendida por algunos profesores, es la que indica que puede hacerse ‘control de convencionalidad’ al artículo 117 de la Constitución». Se ha invocado, en especial, lo contenido en el artículo 30.2 de la Convención de la ONU contra la corrupción.
Este consenso en torno al ‘control de convencionalidad’ de normas constitucionales se refiere básicamente a, por una parte, tratados de derechos humanos y, por otra, a disposiciones autoaplicativas o que contengan normas cerradas, cuya contravención o incumplimiento pueda acreditarse. Sin embargo, el profesor Sosa señala que la Convención en cuestión no es una norma autoaplicativa: «En segundo lugar, el referido artículo 30.2 de la Convención es una norma directriz, o heteroaplicativa si se quiere, cuya implementación progresiva queda a cargo del Estado».
Ejemplos de Mecanismos de Acusación en Otros Países Latinoamericanos
En Colombia, la vigente constitución política de 1991 establece que: El Presidente de la República, o quien haga sus veces, será responsable de sus actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes - artículo 198- y el artículo 199 de la misma carta magna señala que: El Presidente de la República, durante el periodo para el que sea elegido, o quien se halle encargado de la Presidencia, no podrá ser perseguido ni juzgado por delitos, sino en virtud de acusación de la Cámara de Representantes y cuando el Senado haya declarado que hay lugar a formación de causa. En ese sentido, el Presidente de la República podrá ser denunciado prácticamente por todo delito que cometa durante el ejercicio de su cargo, este o no relacionado con el desempeño de su función.
En Chile, el mecanismo de acusación constitucional se encuentra establecido en los Artículos 52 y 53 de la Constitución Política de la República, que determina atribuciones exclusivas para cada una de las Cámaras. El Artículo 52.2 de la Constitución Política establece que corresponde a la Cámara de Diputados decidir si la acusación constitucional interpuesta en contra de una determinada autoridad del Estado procede según las causales que indica la Constitución en cada caso. El Senado resolverá como jurado y se limitará a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa. Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aun declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación.