La reforma fiscal ha sido un tema recurrente en México debido a la pobre recaudación tributaria, que se ha mantenido en promedio entre el 10 y 11% del PIB durante los últimos 10 años, mientras que sus gastos rondan el 20%. En este marco, la generalización del Impuesto al Valor Agregado (IVA) se presenta como una opción importante.
Introducción a la Reforma Fiscal en México
Hasta el presente, la reforma fiscal había sido un tema rezagado en la agenda pública a pesar de ser fundamental en la conformación de una estrategia de crecimiento. La única manera en que se puede pedir al gobierno que tenga una participación más activa, es mediante el incremento de la recaudación, para lo cual resulta fundamental llevar a cabo la mencionada reforma, en tanto que la estabilidad es relevante para el buen desempeño del país.
La reforma fiscal no es un tema nuevo en la agenda pública mexicana y de hecho un intento serio por realizarla tuvo lugar en 1960 cuando el entonces Secretario de Hacienda y Crédito Público, Antonio Ortiz Mena, encargó al economista Nicholas Kaldor realizar un estudio sobre el sistema tributario y efectuar reformas al mismo. Al final del día, la realidad institucional y política que vivía México no permitió que se avanzara sobre las ideas de Kaldor, que entre otros objetivos debió haber servido para incrementar la recaudación y redistribuir el ingreso.
Por su parte, uno de los cambios más importantes que se han dado en la estructura tributaria tiene que ver con la aparición del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en 1980, cuya trayectoria se expone en el tercer apartado del presente documento.
En una historia de más corto plazo, se podría decir que en el presente siglo se ha tratado de implementar la reforma fiscal en dos sentidos diferentes. Por una parte, con la disminución de las tasas marginales a las personas morales y físicas, y por otra, con el incremento de la recaudación mediante el IVA.
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Como lo menciona Ramírez (2010), en el marco de la teoría fiscal se ha permeado la necesidad de que las economías utilicen principalmente impuestos indirectos, ante la posibilidad de que ciertos impuestos directos puedan desincentivar las actividades económicas y con ello poner freno al crecimiento. Ante este escenario, la discusión en torno a la reforma fiscal durante los últimos años se ha arraigado de manera recurrente en la generalización del impuesto al consumo y la disminución al impuesto sobre los factores productivos, sin que se haya tenido mucho éxito hasta el momento.
Uno de los elementos que han retrasado la reforma fiscal tiene que ver con el contexto internacional en materia de precios del petróleo (factor beneficioso para México en tanto que los ingresos derivados de los hidrocarburos representaron en el año 2011 poco más de un tercio de los ingresos totales). Los ingresos petroleros son un claro ejemplo de la forma en que en ocasiones un beneficio externo, en lugar de ofrecer una condición de mayor competitividad, se puede transformar en un escenario de confort. Siempre será más fácil financiar el gasto mediante los ingresos por hidrocarburos que cobrar impuestos a las personas. Como bien mencionaba Kaldor, a las economías latinoamericanas no les gusta cobrar impuestos porque ello representa una pérdida de votos.
La Generalización del IVA como Opción Recaudatoria
Dentro de las diversas opciones disponibles destinadas a incrementar los ingresos tributarios en el país, la generalización del IVA suena de manera constante. Esta política ha sido adoptada por un número cada vez mayor de países. El motivo de su éxito radica principalmente en algunas ventajas que suelen atribuírsele: su capacidad de recaudación, la estabilidad de los ingresos a pesar del ciclo económico y su fácil administración.
En algunos casos, incluso se piensa que el impuesto es neutral por lo que resulta económicamente conveniente en virtud de que interfiere en menor medida con la asignación de los recursos productivos y es más estable en los vaivenes del ciclo económico.
Más allá de estas ventajas asociadas con el impuesto, es cierto que éste puede incidir en un incremento de la participación del gobierno, situación que resulta inconveniente si lo que se busca es equilibrar las finanzas públicas. Sin embargo, debe reconocerse que esta incidencia puede ser positiva cuando, como en el caso de México, se ha mantenido la disciplina fiscal y se mantienen diferentes opciones, todas ellas ampliamente necesarias para canalizar los recursos adicionales. Otro aspecto que puede criticarse del impuesto es su limitada capacidad de generar ingreso en economías con alta actividad de comercio informal.
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Un tercer inconveniente tiene que ver con las actividades de fraude que se provocan cuando el impuesto considera la posibilidad de establecer distintas tasas. La aceptación del impuesto en función de sus ventajas y críticas tiene otro elemento favorable que debe ser considerado. En muchas de las experiencias, el IVA no fue un gravamen adicional, sino más bien fue considerado como una alternativa para remplazar a algunos ya existentes en la estructura tributaria que presentaban imprecisiones prácticas, económicas y administrativas.
En el caso de México así fue. En 1980 el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue reemplazado por el IVA, a la par que se daban las condiciones necesarias para la centralización de los ingresos tributarios mediante la promulgación de la Ley de Coordinación Fiscal, donde se establecía como un impuesto a cargo de la Federación. La importancia del IVA dentro de la estructura tributaria de México es incuestionable ya que ha reportado para el total de ingresos públicos poco más del 16% en promedio durante los últimos diez años (y ello a pesar de poseer una estructura de tasas diferenciadas).
Sin embargo, comparado con la eficiencia del impuesto en otros países latinoamericanos, queda por debajo de una recaudación considerada deseable. A la hora de valorar distintas opciones para incrementar la recaudación, la que se está debatiendo con mayor énfasis -sobre todo en lo concerniente a la discusión legislativa- es la que intenta como medida clave la generalización de la tasa del IVA. La principal objeción a dicha propuesta se encuentra en el carácter regresivo del impuesto que influye de forma negativa en la distribución del ingreso, situación preocupante dada la condición que enfrenta el país en materia de pobreza y desigualdad.
Es menester precisar que la estructura de tasas vigente no mejora en mucho la situación de las personas pobres y es altamente cuestionable si puede ofrecer un esquema de equidad. Ahora bien, ¿qué tan regresivo resulta el IVA? En un estudio realizado por el Centro de Estudios Espinoza Yglesias (CEEY), se muestra que el 10% de la población de mayores ingresos aporta casi el 40% de la recaudación del impuesto mientras que el 10% de la población de menores ingresos contribuye con menos del 2%, por lo que se podría pensar que el impuesto es progresivo ya que pagaría más aquel que más tiene.
Sin embargo, dado que las personas más ricas no consumen la totalidad de su ingreso, la aseveración debe tomarse con cuidado y realizar la estimación en relación con el nivel de ingresos. Bajo esa consideración, el 10% de la población de altos ingresos destina el 6.5% de su ingreso al pago del IVA, mientras que el 10% de menor ingreso destina el 11.4%, lo que en definitiva resulta regresivo.
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Siguiendo la argumentación del CEEY, si se eliminan la exenciones y la tasa cero, todas las familias (sin importar su nivel de ingreso) estarían destinando entre el 5 y 6% de su ingreso al pago del IVA (Malo y Vélez, 2012; 107), situación que resulta ampliamente interesante. Continuando con la discusión de la regresividad, Sobarzo (2004) llega a la conclusión de que una reforma al IVA que tenga como propósito generalizar la tasa impositiva, si bien afectaría relativamente a los grupos de menores ingresos, sus efectos regresivos no serían fuertes, por lo que con algunos mecanismos de transferencia o créditos impositivos se podría solventar el efecto de la reforma sobre dicho impuesto.
En cierta medida, de acuerdo con Huesca y Serrano (2005), es posible que la generalización no sea el único camino para obtener mayor recaudación. Incluso mejorando el aspecto redistributivo, bien se podrían tener combinaciones de tasas o una tasa general que no excediera de cierto umbral ya que tendría repercusiones en la distribución.
Alternativas y Consideraciones Adicionales
Por otra parte, dado que una estructura tributaria se compone de diversos gravámenes, una duda razonable sería: ¿por qué intentar incrementar la recaudación mediante el IVA y no con otros impuestos ya listados en la estructura tributaria actual? Incluso, ¿por qué no crear alguno nuevo? La respuesta no es unívoca y se podría componer de los elementos que siguen. En principio, en la práctica el IVA ha demostrado que cumple de forma suficiente con su carácter acíclico -por lo menos para el período que va de 1980 a 2010- (Ramírez, 2012: 119-120), lo que sirve en materia fiscal para mantener los ingresos públicos relativamente estables independientemente del ciclo económico, dando mayor confianza y operatividad a las finanzas públicas.
Por su parte, otro de los motivos que conducen a considerar al IVA como opción, es que cuando valoramos su neutralidad en los términos descritos por Mukhopadhyay (2001), quien menciona que un impuesto se considera neutral cuando no altera la elección entre trabajo y capital, la elección de los consumidores y la elección entre diferentes asignaciones de recursos. Asimismo, Arnold (2008) menciona que la neutralidad del impuesto dependerá del diseño del mismo donde se refuerza la idea que es mejor un impuesto de base amplia que aquellos que puedan tener excepciones o disminuciones de tasa.
La neutralidad del IVA no es del todo cierta. Lo que pasa es que se puede percibir como neutral si la comparación es realizada con impuestos directos. Por último, se tendría que tener en cuenta el contexto de liberalización que tiene el país ya que en él, los impuestos a las empresas inciden en las decisiones de producción y distribución de las mismas (Auerbach et al., 2008), jugando como variable de competencia. En este sentido, Feldstein (2006) documenta el caso de la atracción de inversión extranjera que tuvo Irlanda en los primeros años del presente siglo mediante una tasa de impuestos a las empresas extranjeras del 10%, mientras que el resto pagaba una tasa del 30% coincidente con la que estaba vigente en gran parte de la Unión Europea.
Los impuestos directos pueden producir más ingresos con menores tasas, situación que por otra parte impone una restricción para que se busque incrementar la recaudación mediante tasas altas en dichos impuestos.
Otra disyuntiva en la discusión del incremento de los impuestos -que no está presente en la escena política actual- radica en considerar la otra cara de la moneda de las finanzas públicas consistente en la disminución del gasto público. ¿Por qué pensar solamente en incrementar los impuestos si se puede también optar por disminuir los gastos? Para algunas personas ésta sería una solución pero no es un camino deseable, con todo y que al gasto público pueda estar permeado de una serie de condicionantes negativas como es la corrupción, la falta de transparencia, su poca efectividad, etc. Lo cierto es que cuando se revisa la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares, se puede apreciar que la situación de la distribución del ingreso se mejora con las transferencias que se realizan por parte del gasto público.
Análisis Histórico de las Tasas del IVA y el ISR en México (1990-2015)
El sistema tributario mexicano ha sufrido diversas y constantes modificaciones a lo largo del tiempo. Algunas han sido más drásticas que otras, como el aumento en la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasó de 10% a 15% en 1995, o como el aumento en la tasa máxima del Impuesto Sobre la Renta (ISR) para personas físicas, que cambió de 30% a 35% en 2014. Dichas modificaciones han afectado el nivel recaudatorio de diferentes maneras y proporciones.
Existen una gran cantidad de variables que pueden afectar la recaudación, entre ellas, la misma tasa impositiva y el crecimiento del PIB. Se escogieron el ISR y el IVA debido a que a lo largo del tiempo han jugado un papel preponderante en la historia tributaria de México, siendo los principales objetos de las diversas reformas tributarias; además de que, entre los dos, representan la gran mayoría de los ingresos tributarios: un 83%, en promedio, en el período bajo análisis (1990-2015).
El ISR es el impuesto que grava los ingresos generados (o rentas), tanto de las personas físicas como de las morales. Las primeras se refieren a los sueldos, salarios u honorarios que perciben los individuos como remuneración por su trabajo.
Impuesto Sobre la Renta (ISR)
Como se puede observar, durante este periodo, la tasa de ISR, para personas morales, se mantiene en 34%, mientras que, para personas físicas, en 35%. El promedio de recaudación, en este período, medido como porcentaje del PIB, fue de 3.7%. Como se puede observar, su punto más alto, en 1993, fue de 4.4% y, su punto más bajo, en 1996, de 3.2% del PIB.
Las variaciones en la recaudación, durante este período, se pueden explicar, en parte, debido a la situación económica del país. Por ejemplo, hubo años contrastantes, como 1993, en donde el panorama económico era alentador, y como 1995, cuando estalló la crisis económica (con un crecimiento negativo del PIB de 5.8%). Dicha crisis fue uno de los causantes de la disminución de la recaudación en 1995 y 1996.
En 1999 la tasa de ISR de personas morales subió un punto porcentual, para llegar a 35%; mientras que la de personas físicas subió a 40%.
Durante este período, se disminuyó la tasa de ISR, para pasar de 35% en 2002, a 30% en 2005, para personas morales, y de 40% a 30%, para personas físicas. Como consecuencia, la recaudación del ISR, pasó de representar el 4.4% del PIB en 2002, al 4.1% en 2005. Esto se dio con tasas de crecimiento medianamente altas del PIB, lo que nos indica que, aunque la recaudación monetaria pudo haber aumentado, éstos aumentos fueron menores a los crecimientos experimentados por el PIB.
El ISR sufrió nuevas disminuciones en este período, pasando la tasa, tanto para personas morales como físicas, a 29% en 2006 y a 28% en 2007. A pesar de dichas disminuciones, se puede observar que la recaudación aumentó a 4.3% del PIB en 2006 y a 4.6% del PIB en 2007.
En este período, se crearon dos nuevos impuestos al ingreso, el IETU y el IDE. Como se muestra en el cuadro 4, la tasa del IETU en 2008 fue de 16.5%, para pasar a 17.0% en 2009 y a 17.5% de 2010 en adelante. Por su parte, el IDE gravaba a una tasa de 2% los depósitos bancarios en efectivo mayores a $25,000 en 2008, y, a partir de 2010, a una tasa de 3%, los depósitos mayores a $15,000.
A pesar de que este período inicio en medio de una crisis económica mundial, en donde las tasas de crecimiento del PIB en México fueron de 1.4% y -4.7% en 2008 y 2009, se consiguió una recaudación del ISR, medida como porcentaje del PIB, mayor a la de períodos anteriores. Se puede observar que, durante este período, la menor recaudación se dio en 2009, con un 4.9% del PIB y la máxima en 2013, con un 5.9% del PIB.
En esta última Reforma Hacendaria, se incrementó la tasa de ISR, para personas físicas, a 35%, y se eliminaron el IETU y el IDE. La tasa de ISR, para personas morales, no sufrió modificaciones, por lo que se mantuvo en 30%.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA es un impuesto indirecto, en donde el agente económico que lo recauda no es generalmente quien termina soportando la carga fiscal.
En 1990, la tasa general del IVA era de 15%, de 6% en ciudades fronterizas y de 20% para artículos de lujo. Para 1992, la tasa general se disminuye a 10%.
En 1995, se aumenta la tasa general del IVA a 15% y la tasa en ciudades fronterizas a 10%. Dichas tasas no sufrieron cambios por un período de 15 años.
Los aumentos en las tasas de IVA tuvieron un impacto positivo en la recaudación. Como se muestra en el cuadro 7, durante estos 15 años, la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza, iniciando en 2.3% del PIB en 1995 y terminando en 3.4% del PIB en 2009.
Durante este período, el crecimiento del PIB tuvo diferentes altibajos, inclusive llegando a tener tasas negativas en 1995, 2001 y 2009. Sin embargo, estos altibajos en el PIB no afectaron la recaudación por concepto de IVA, ya que, medida como porcentaje del PIB, fue en constante aumento, con excepción de 2009, en donde disminuyó ligeramente.
Empezando a partir de 2010, la tasa general del IVA subió a 16% y la tasa en ciudades fronterizas a 11%. Estos cambios, de inicio, aumentaron la recaudación a 3.8% del PIB en 2010. Posteriormente, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, disminuyó ligeramente durante el período, para terminar representando, en 2013, el 3.5% del PIB.
Se observa que, durante los primeros tres años de este período, la recaudación, medida como porcentaje del PIB, no sufrió variaciones significativas y que las tasas de crecimiento del PIB fueron moderadamente buenas. Sin embargo, la economía se desaceleró en 2013, con un crecimiento del PIB de sólo 1.4%. En ese mismo año, la recaudación bajó para representar el 3.5% del PIB.
En 2014, se homologó en 16% la tasa del IVA general y de las ciudades fronterizas. Este cambio impactó la recaudación de manera positiva, ya que la recaudación representó 3.9% del PIB en ambos años. Esto sucedió con una tasa de crecimiento del PIB de 2.3% en 2014.
Este boletín muestra el comportamiento de 1990 a 2015 de las tasas del IVA y el ISR, su recaudación, medida como porcentaje del PIB, y el crecimiento anual del PIB. En teoría, se esperaría que, a mayor tasa de impuestos y a mayor crecimiento económico, la recaudación sería mayor. A partir de lo mostrado, se puede observar que, en términos generales, tanto las tasas de los impuestos como el crecimiento del PIB tienen una relación directa con la recaudación; es decir, se confirma lo esperado.
Sin embargo, existen otros factores que pueden impactar la recaudación de manera considerable (exenciones, deducciones autorizadas, tasas preferentes, medidas para aumentar la base de contribuyentes, credibilidad de la autoridad, etc.), los cuales, en otra oportunidad, deben de ser analizados a profundidad para comprender más a fondo los determinantes de los aumentos.
Cuadro 1: Tasa de ISR y Recaudación como Porcentaje del PIB (1990-1998)
| Año | Tasa ISR (Personas Morales) | Tasa ISR (Personas Físicas) | Recaudación como % del PIB |
|---|---|---|---|
| 1990-1998 | 34% | 35% | 3.7% (Promedio) |
Cuadro 2: Tasa de ISR y Recaudación como Porcentaje del PIB (1999-2001)
| Año | Tasa ISR (Personas Morales) | Tasa ISR (Personas Físicas) |
|---|---|---|
| 1999 | 35% | 40% |
Cuadro 3: Tasa de ISR y Recaudación como Porcentaje del PIB (2002-2007)
| Año | Tasa ISR (Personas Morales) | Tasa ISR (Personas Físicas) | Recaudación como % del PIB |
|---|---|---|---|
| 2002 | 35% | 40% | 4.4% |
| 2005 | 30% | 30% | 4.1% |
| 2006 | 29% | 29% | 4.3% |
| 2007 | 28% | 28% | 4.6% |
Cuadro 4: Nuevos Impuestos al Ingreso (IETU e IDE) (2008-2013)
| Año | Tasa IETU | Tasa IDE |
|---|---|---|
| 2008 | 16.5% | 2% (Depósitos > $25,000) |
| 2009 | 17.0% | 2% (Depósitos > $25,000) |
| 2010 en adelante | 17.5% | 3% (Depósitos > $15,000) |
Cuadro 5: Reforma Hacendaria (2014)
| Impuesto | Cambio |
|---|---|
| ISR (Personas Físicas) | Aumento a 35% |
| IETU e IDE | Eliminación |
| ISR (Personas Morales) | Sin Modificación (30%) |
Cuadro 6: Tasa General del IVA (1990-1992)
| Año | Tasa General del IVA | Ciudades Fronterizas | Artículos de Lujo |
|---|---|---|---|
| 1990 | 15% | 6% | 20% |
| 1992 | 10% | - | - |
Cuadro 7: Tasa General del IVA (1995-2009)
| Año | Tasa General del IVA | Ciudades Fronterizas |
|---|---|---|
| 1995-2009 | 15% | 10% |
Cuadro 8: Tasa General del IVA (2010-2013)