El acceso a la alimentación ha sido una de las mayores preocupaciones del ser humano, pues involucra la satisfacción de una necesidad fisiológica de primer orden. En este artículo se analizan los resultados del Programa de Apoyo Alimentario (PAL) en México entre 2010 y 2012, considerando sus reglas básicas de operación que buscan mejorar la alimentación y nutrición de las familias beneficiarias, en particular de los niños menores de 5 años y de las mujeres embarazadas o en período de lactancia.
El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) fue creado con el objetivo de atender a la población en pobreza extrema que no cuenta con las condiciones mínimas para alcanzar una alimentación adecuada, y que por su dispersión y lejanía cuenta con una limitada cobertura por parte de otros programas sociales. El objetivo de esta investigación es contribuir al estudio del PAL y discernir la factibilidad de aprovechar su infraestructura para enfrentar la crisis alimentaria mexicana actual en el contexto de la Cruzada contra el Hambre implementada por el gobierno federal.
Definición de Políticas Alimentarias
Para comprender el alcance del PAL, es fundamental definir qué se entiende por políticas alimentarias. El Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) las entiende como "aquellas que tienen como principal objetivo garantizar que la población pueda tener acceso a los alimentos que les permitan satisfacer sus necesidades y cumplir con los requerimientos nutritivos para llevar una vida saludable" (INSP, 2007: 91). Por su parte, para Mechlem (2004), las políticas alimentarias implican respetar, proteger y cumplir el derecho a una alimentación adecuada para la población mediante un conjunto específico de decisiones con acciones conexas, establecidas todas ellas por un gobierno que a menudo cuenta con el apoyo de una legislación especial, que aborda a la nutrición o el acceso a los alimentos desde una visión integral que incluye la producción, el abasto y la comercialización, así como su aprovechamiento biológico.
Antecedentes Históricos de las Políticas Alimentarias en México
En México, las políticas y programas relacionados con la alimentación han estado vinculados a aspectos como el contexto, el modelo económico y la situación política del país. A continuación, se presenta un panorama de su evolución histórica:
A partir del gobierno del general Lázaro Cárdenas (1934-1940), el Estado desarrolló una mayor conciencia acerca de la alimentación de los mexicanos, planteando la importancia de recuperar la producción de alimentos, que se había visto seriamente afectada durante la revolución mexicana. Lo anterior se cimentó en la repartición masiva de tierras a través de la figura de propiedad comunal ejidal. El reparto agrario, junto con una relevante cantidad de apoyos gubernamentales invertidos en infraestructura -como las grandes obras hidráulicas llevadas a cabo en los valles del Yaqui y del río Mayo, en la región occidental y centro del país-, facilitó la irrigación de cultivos a gran escala y permitió la emergencia de "la época dorada" del agro mexicano.
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Las señales de agotamiento del modelo agrario mexicano posibilitaron la emergencia de una de las políticas alimentarias más ambiciosas durante el gobierno de José López Portillo (1976-1982), al crear el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), con el cual se pretendía vincular la producción, el abasto, el consumo y la nutrición humana mediante la implementación de tecnología, insumos para cultivos y el fomento de una canasta básica que incluyera los alimentos que caracterizan la dieta mexicana y, con ello, alcanzar la denominada autosuficiencia alimentaria. En términos estrictos, el SAM concebía al hambre, la desnutrición y la pobreza extrema como problemas multinivel e interrelacionados; por ende, en el programa se incluyeron acciones de corte sectorial, horizontal y transversal que pretendían involucrar diversas secretarias y órdenes de gobierno. Esta propuesta no obtuvo el éxito deseado por dos factores: en primer lugar, al ser un programa multinivel, el SAM necesitaba una gran cantidad de recursos económicos, materiales y humanos para su funcionamiento, los cuales fueron restringidos tras la devaluación del peso y la crisis económica de 1982.
Para inicios de la década de los ochenta, el panorama alimentario mexicano era poco halagüeño y mostraba escasos signos de recuperación como resultado de una crisis económica sin parangón. Como consecuencia, el contexto económico, político y social, así como el perfil de las políticas alimentarias de México, cambiaron drásticamente después de 1982. Como contraparte, se optó por una estrategia de crecimiento exógeno que privilegió la apertura comercial, la reconversión productiva y la desregulación del marco legal y normativo para el fomento a la inversión productiva y el libre mercado. Las medidas de liberalización arancelaria y el progresivo alejamiento del Estado de la actividad económica impactaron sobre las políticas públicas implementadas durante los años ochenta, particularmente sobre las de corte alimentario. La reestructuración de las políticas orientadas al campo incidió en el notable descenso del Valor Agregado de la Agricultura como Porcentaje del PIB (VAAP), ya que este disminuyó a un dígito desde los años ochenta, con excepción de los años 1985 (10.07) y 1986 (10.3).
Durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), los problemas de desabasto y acceso a los alimentos fueron adjudicados a la ineficiencia de los pequeños productores, por lo que se promovió incluso más que en el sexenio anterior la apertura comercial y la privatización de la agricultura al aprobarse la venta de las tierras ejidales. Así, la política alimentaria nacional dio un giro radical al abandonar la meta de la autosuficiencia y soberanía, para apostar por el intercambio comercial como mecanismo privilegiado para garantizar la disponibilidad de alimentos.
La administración encabezada por Ernesto Zedillo (1994-2000) implementó el Programa de Alimentación y Nutrición Familiar (PANF) con el objetivo de apoyar a localidades en extrema pobreza y con ello convertirse en el emblema de la administración en turno. A pesar de esta reconceptualización, el PANF fue dejado de lado a casi un año del inicio de sus operaciones y se implementó el denominado Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), una de las estrategias más ambiciosas del gobierno federal para combatir la pobreza. La diferencia de PROGRESA respecto a otros programas de combate a la pobreza consistió en la integración de los elementos de educación y salud con la asistencia alimentaria. El nuevo programa retomaba la focalización realizada por el PANF, con lo cual se daba fin al anterior enfoque de los programas de cobertura amplia, para ceder el paso a los que se basaban en la identificación de grupos considerados como "vulnerables".
Durante sus dos primeros años de operación, el citado proyecto (en referencia a una política posterior a Oportunidades) dio continuidad al Programa Oportunidades de las administraciones pasadas, pero en septiembre de 2014 fue sustituido por el PROSPERA. A diferencia de los programas anteriores, este pretende instrumentar, entre otros aspectos, un marco específico regulatorio de política social aparentemente más efectivo al estar enfocado en las comunidades pobres y en mayor situación de pobreza, pero que estén en posibilidad de generar ingresos propios mediante la reactivación de sus pequeñas parcelas, huertos de traspatio y actividades comerciales en pequeña escala.
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Programas Alimentarios Clave en México por Periodo Gubernamental
| Presidente/Periodo | Programa/Política Alimentaria Principal | Objetivo Clave |
|---|---|---|
| Lázaro Cárdenas (1934-1940) | Reparto agrario y obras hidráulicas | Recuperar producción de alimentos, asegurar acceso |
| José López Portillo (1976-1982) | Sistema Alimentario Mexicano (SAM) | Vincular producción, abasto, consumo y nutrición; autosuficiencia |
| Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) | Apertura comercial, privatización de la agricultura | Garantizar disponibilidad de alimentos vía intercambio comercial |
| Ernesto Zedillo (1994-2000) | PANF, luego PROGRESA | Apoyo a localidades en extrema pobreza, integración educación-salud-alimentación, focalización |
| Administraciones posteriores | Programa Oportunidades | Combate a la pobreza, asistencia social |
| Enrique Peña Nieto (2012-2018) | Cruzada Nacional contra el Hambre, PROSPERA, PAL | Enfrentar pobreza alimentaria, generar ingresos, mejorar alimentación |
El Programa de Apoyo Alimentario (PAL): Objetivos y Funcionamiento
El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) fue creado con el objetivo de atender a la población en pobreza extrema que no cuenta con las condiciones mínimas para alcanzar una alimentación adecuada, y que por su dispersión y lejanía cuenta con una limitada cobertura por parte de otros programas sociales. El PAL 2009 se rediseña con la fusión de dos programas que operaron en 2008: el de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención Prioritaria (PAAZAP) operado por la SEDESOL, y el componente de apoyo alimentario del Programa de Apoyo Alimentario (PAL) y Abasto Rural (PAR) a cargo de DICONSA, creado en 2004.
A partir del año 2010, el PAL es implementado por la SEDESOL y la Coordinación de Oportunidades al tiempo que, a través de las acciones que generan su fin y propósito, se vinculó rápidamente como apoyo al cumplimiento del Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012. Su fin ha sido contribuir al desarrollo de las capacidades básicas. Se puede decir que el PAL es una estrategia alimentaria y nutricional de corto plazo que apoya a una política pública y aporta al desarrollo humano de las familias beneficiarias mediante su contribución al impulso de sus capacidades básicas en ausencia de fuentes de ingreso suficientes y seguras.
El programa se inserta en la Cruzada Nacional contra el Hambre, ya que busca cubrir a la población que no es atendida por el Programa Oportunidades, al tiempo que es un complemento necesario para la población que habita en localidades donde no existe capacidad de atención por parte de los servicios educativos, de salud y nutrición. En este sentido, el PAL representa un avance en la cobertura y la coordinación entre programas para la atención de la población más pobre. El PAL se articula con los ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con los programas sectoriales de la SEDESOL en el marco de una política social integral, mediante acciones destinadas a mejorar la alimentación y la nutrición en las familias en condición de pobreza, lo que significa reducir su número con políticas públicas que superen el enfoque asistencialista; de este modo, se busca que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.
PAL y la Cruzada Nacional contra el Hambre
El actual gobierno de Enrique Peña Nieto tiene el reto de enfrentar una situación de pobreza alimentaria precedida, acompañada y agravada por el incremento de los precios de los alimentos básicos, situación que se agudizó con la crisis iniciada en el 2009. En este contexto de la Cruzada contra el Hambre presentada por el gobierno de Enrique Peña Nieto, el Programa de Apoyo Alimentario logró cubrir en 2012 poco más de una cuarta parte (25.6%) de los beneficiarios potenciales. De tal manera, la Cruzada Nacional contra el Hambre se conforma por una serie de programas sectoriales y sociales entre los que destacan el PROSPERA y el PAL por parte de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
Resultados y Evaluación del PAL (2010-2012)
Para la evaluación del impacto del PAL, la tercera parte de este artículo presenta los resultados de un ejercicio empírico para aproximar la población potencial con las Encuestas Nacionales de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) 2010 y 2012, donde se calcula la cantidad mínima de recursos requeridos por el programa para entonces evaluar su impacto en ambos años. Utilizando técnicas no paramétricas y de curvas de intensidad de pobreza, los resultados muestran que el programa es complementario y, al mismo tiempo, carece de cobertura total para llegar a los beneficiarios potenciales en el país.
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Las evaluaciones existentes del PAL muestran que tiene efectos positivos, en tanto que las estrategias que implementa elevan el gasto total por grupos de alimentos. Este aumento se explica por un gasto mayor en alimentos (17 a 22%) comparado con los hogares no beneficiados. En el contexto de la Cruzada contra el Hambre presentada por el gobierno de Enrique Peña Nieto, el Programa de Apoyo Alimentario logró cubrir en 2012 poco más de una cuarta parte (25.6%) de los beneficiarios potenciales. A pesar de los esfuerzos realizados en México para asegurar el acceso a la alimentación de sus habitantes, alrededor de 22 millones de personas se encuentran en condiciones de pobreza alimentaria (CONEVAL, 2013). Se concluye que el programa por sí solo contribuye al bienestar de un porcentaje de la población, pero no logra reducir la pobreza alimentaria de manera integral.
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