El crecimiento desordenado y desmesurado del urbanismo español en la última década del siglo XX y primeros años del siglo XXI ha provocado consecuencias para los adquirentes de viviendas de buena fe, que se han visto «sorprendidos» por decisiones judiciales que han anulado las licencias que legitimaban la construcción de sus viviendas y han ordenado su consiguiente demolición. La situación de estos terceros de buena fe ya fue puesta de manifiesto en el Informe Auken, de 20 de febrero de 2009, sobre el Impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas (2008/2248(INI)).
La preocupación por la situación que padecen estos adquirentes de buena fe tiene eco en la doctrina del TC. Así en las SSTC 92/2013, de 22 de abril, y 82/2014, de 28 de mayo, muestra una sensibilidad social con los afectados por la demolición, señalando en su f. j. Los intereses de los terceros de buena fe pueden ser acreedores de protección, pero frente a ellos se alzan otros intereses protegidos por el ordenamiento jurídico, así como otros valores protegidos constitucionalmente como el medio ambiente o los bienes pertenecientes al dominio público.
La Responsabilidad Patrimonial en el Ámbito Urbanístico
El Régimen de la Responsabilidad Patrimonial
El art. 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de julio de 1954 («indemnizaciones por otros daños») sienta los elementos esenciales de nuestro sistema de responsabilidad patrimonial, reconociendo el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa.
Una regulación más acabada de la institución se lleva a cabo en el Título III -arts. Este sistema se consagra en la CE, cuyo art. Configura, de este modo, una responsabilidad objetiva desprovista de la idea de culpa, que se concretó legalmente en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), cuyo art. 139, en su apartado 2, exigía además que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Se matiza esta responsabilidad con la previsión del art. En 2015 se aborda una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones mediante la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPAC-, y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP-. Una de las instituciones afectadas por este nuevo enfoque es la responsabilidad patrimonial, cuya regulación se desagrega en las dos leyes: los principios que rigen la institución se regulan en el Capítulo IV, del Título Preliminar (arts. 32 a 37) LRJSP, considerando que estos principios se desenvuelven en el funcionamiento interno de cada Administración, en cuanto «atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales»; y las reglas procedimentales de la responsabilidad patrimonial que se regulan en la LPAC, como especialidades del procedimiento administrativo común.
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El planteamiento se justifica en la simplificación de los procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. a)La efectiva realización de un daño material, individualizado y evaluable económicamente, y que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo. El art. Cumplidos estos requisitos, la responsabilidad se califica de objetiva, es decir, sin que sea necesario que medie culpa o negligencia, a diferencia de la culpa extracontractual del art. 1.902 del Código Civil.
La Responsabilidad en el Ámbito Urbanístico: Anulación de Licencias
La responsabilidad patrimonial en materia urbanística no difiere sustancialmente en nuestro ordenamiento jurídico del sistema general. En el ámbito urbanístico se han abordado con mayor detalle las singularidades de la responsabilidad patrimonial mediante el estudio de los supuestos indemnizatorios (actual art.
Nos vamos a detener en un supuesto indemnizatorio específico: el derivado de la anulación de los títulos habilitantes de obras y actividades, salvo que concurra dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado. Este supuesto invierte la regla general del art. El art. 232 TRLS76 remitía este supuesto a las normas que regulan la responsabilidad de la Administración, sin que estableciera una indemnización automática.
El TRLS92, además de la no incorporación al patrimonio de la edificación declarada ilegal (art. 40), establecía la consecuencia general indemnizatoria de concurrir los requisitos exigidos por las normas que regulan con carácter general la responsabilidad, ampliada ahora a la demora injustificada en el otorgamiento de licencias y a la denegación improcedente (art. 240). Con similar planteamiento pasó al art. 44.2 de Ley 6/1998, de 13 de abril.
El cambio radical se produce con la redacción que introduce el art. 30,d de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, al establecer un supuesto indemnizatorio «en todo caso»: La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente, dará lugar en todo caso a indemnización, salvo si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
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Con esta redacción se incorpora al art. 35.d TRLS08; y, por último, al vigente art. Resumiendo la evolución, la STS 27 de mayo de 2008 (RJ 2008,5538) recuerda que «la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de licencias es objeto de atención del legislador, que se ha reflejado en sucesivas leyes urbanísticas (….) que, partiendo de la aplicación y requisitos generales establecidos en las normas que regulan la responsabilidad patrimonial, excepcionan de manera expresa la indemnización en los casos de dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.»Concluye que, al igual que en los casos de revocación de licencias del art. 16 RSCL, es indudable que «la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables (…) es claro que el administrado en estos supuestos sufre una lesión patrimonial (…).
Una precisión final que debemos hacer es que el concepto «anulación de los títulos habilitantes» hace referencia tanto a la anulación por la ilegalidad del título o licencia, como por ilegalidad indirecta al anularse el Plan que la legitimaba.
Análisis Jurisprudencial de los Requisitos de la Responsabilidad Administrativa
Necesidad de que el Daño sea Efectivo
El art. Los Tribunales descartan la posibilidad de indemnizar por la simple orden de demolición, sin que se lleve a efecto. Esta orden supone un daño emergente pero no puede considerarse efectivo hasta el momento en que materialmente se lleve a cabo la demolición, «ya que los mismos(daños) se seguirán produciendo hasta que la misma llegue a hacerse efectiva» (STSJCantabria 7 de noviembre de 2006 -RJCA 2007/19-).
Aunque el daño moral sí se reconoce como daño efectivo desde el momento que se dictó la sentencia que ordenaba la demolición, por cuanto la zozobra, inquietud, inseguridad y amenaza cierta de la pérdida de su vivienda «han supuesto un indudable sufrimiento moral» (STSJCantabria 7 de noviembre de 200611), matizando que este sufrimiento moral únicamente es resarcible respecto de los propietarios que adquirieron su vivienda antes de que la licencia que la amparaba fuese anulada judicialmente, porque solo a ellos «puede tenérseles por ignorantes y ajenos a la controversia judicial que se desencadenó posteriormente».
El Tribunal Supremo reconoció el derecho a ser indemnizado en idéntica cuantía a los que no elevaron a escritura pública al prohibir el art. Esta exigencia de demolición para que sea efectivo el daño y surja la obligación de indemnizar ha intentado paliarla la Ley 2/2011, de 4 de abril, por la que se añade un apartado adicional 6 a la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de indemnización patrimonial en materia urbanística.
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Se pretende, con suspensión de la ejecución, que se concrete la cuantía de la indemnización con carácter previo a la demolición, si bien la efectividad de la misma se condiciona a la entrega del inmueble para su demolición. Planteada cuestión de inconstitucionalidad, entre otros motivos, porque la norma autonómica al establecer este supuesto de responsabilidad patrimonial en el que daño indemnizable no es efectivo sino eventual, regula un elemento básico del sistema de responsabilidad patrimonial que está constitucionalmente reservado al Estado a tenor de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, la STC 92/2013, de 22 de abril, no se pronunció sobre este motivo al no considerarlo necesario para resolver sobre la solicitud de paralización de la demolición de la vivienda acordada en la fase de ejecución de sentencia. Su F. j.
Existencia de Nexo Causal
En los supuestos de anulación de licencias ya hemos expuesto que la Ley presume «en todo caso» la existencia de ese nexo causal, con una excepción ablatoria: la concurrencia de dolo, culpa o negligencia graves del perjudicado. Precisemos que no estamos ante un supuesto que matiza la responsabilidad, como puede ser la concurrencia de culpas.
Podría justificarse la actitud del perjudicado en el desconocimiento de la infracción, que puede suceder dada la proliferación de ordenaciones urbanísticas incompletas o confusas, aunque este desconocimiento «no es suficiente, porque la nueva normativa(art. 232 TRLS76) no supone una exención total o absoluta de responsabilidad (frente al sistema anterior), sino que exige la existencia de dolo o culpa grave imputable al administrado» (STS 31 de enero 2014, RJ 2014,1049).
No basta, insistimos, que el peticionario tuviese conocimiento de la infracción urbanística en que incurría el proyecto para que haya exención de la responsabilidad de la Administración. Es necesaria la existencia de dolo o culpa grave, lo que supone una especial cualificación de la culpa.
Por ello, advierte GONZALEZ PÉREZ, J.14, hay que entender estos conceptos, más que en la conciencia de ilegalidad del peticionario, en la conducta que se desarrolla ante la Administración15.
Plazo para Formular la Reclamación
El art. 142.4 LRJPAC señalaba que el derecho a reclamar prescribe al año de haberse dictado la sentencia definitiva. El art. 4.3 R. D. 429/1993 de 26 de marzo, exigió, con mayor claridad, la «firmeza» de la sentencia que anulara el acto o resolución (fijando el dies a quo en la «fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme»), y así lo entendió la jurisprudencia (STS 18 de abril de 2000 -RJ 2000/3373-).
La exigencia de firmeza de la sentencia ha sido destacada por la STS 18 de abril de 2000 (RJ 2000, 3373) recordando que «venimos sosteniendo que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conocen con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen presupuestos para determinar el alcance de la acción ejercitada. La firmeza de la sentencia es sin duda uno de estos elementos».
La exigencia de firmeza también es predicable de los actos administrativos -SAN de 12 de abril de 2002 (JT 2003/334)-. A pesar de esta línea jurisprudencial, el art. A los efectos que nos ocupan, en materia de anulación de licencias y orden de demolición la jurisprudencia ha matizado este cómputo del plazo, en la línea ya expuesta de que el daño no es efectivo hasta que se procede realmente a la demolición.
La STSJValencia de 7 de noviembre de 2014 (RJCA/2015/91) resume y sistematiza la doctrina jurisprudencial sobre esta materia, concluyendo que «si dentro del año siguiente a la sentencia todavía no se han producido los daños y perjuicios derivados de la misma la acción no ha nacido todavía por falta de daño efectivo», recordando que «… el hecho de la demolición y nunca la fecha de la sentencia donde se declaraba la ilegalidad de la licencia, pronunciamiento platónico mientras no se lleve a efecto materialmente. Por tanto, el cómputo del año comenzó el día en el cual concluyó el derribo de las edificaciones afectadas», rechazando, por extemporánea anticipadamente, la reclamación de responsabilidad.
Cuantía de la Indemnización
a) Momento al que debe referirse la valoración. Siguiendo la línea jurisprudencial expuesta, la STSJValencia de 7 de noviembre de 2014 (RJCA/2015/91), establece que «debe calcularse su valor(de la vivienda) de mercado al momento en que su demolición se lleve a cabo».
b) Respecto de la cuantía, la STSJValencia de 7 de noviembre de 2014 (RJCA/2015/91), citando una reiterada y prolija jurisprudencia del Tribunal Supremo, establece el criterio de que, en referencia a los bienes inmuebles, debe calcularse su «valor de mercado» al momento en que su demolición se lleve a cabo.
c) En cuanto a la cuantificación de los daños morales, la STS 23 de marzo 2011 (RJ 2011, 2512) recuerda que «el resarcimiento del daño moral por su carácter afectivo y de “pretium doloris” carece de módulos objetivos, lo que conduce a valorarlo en una cifra razonable, que siempre tendrá un cierto componente subjeti...
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