La experiencia mexicana ilustra los esfuerzos para transferir mayores recursos a las entidades federativas de menor desarrollo y con ello compensar su aportación de recursos naturales y de trabajo al desarrollo de las regiones o estados privilegiados en las estrategias de desarrollo del pasado.
Son muchos los hitos de ese proceso en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) de México, pero destacan las modificaciones a las fórmulas de distribución de participaciones que se incorporaron en 1990 a iniciativa de las propias entidades federativas en el seno de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF).
Las reformas de 1990 reforzaron los elementos de equidad en las fórmulas de distribución de las participaciones sin descuidar los estímulos al esfuerzo recaudatorio local.
En otros países federales, en los cuales prevalecen los aspectos resarcitorios en las transferencias no condicionadas, se ha buscado la igualación o redistribución mediante transferencias de gasto. El sistema mexicano introduce aspectos redistributivos en las participaciones de la recaudación de I impuestos federales y en algunas de las de gasto, particularmente en las relacionadas con el combate a la pobreza.
En suma, el sistema mexicano de distribución de las participaciones muestra avances en materia de equidad -con un peso importante de los factores compensatorios-, introduciendo estímulos al esfuerzo recaudatorio local -especialmente a nivel municipal- y de reconocimiento del poder impositivo local.
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Tras las reformas de 1990, continuaron incrementándose de manera notable los porcentajes de las transferencias (participaciones y gasto federalizado) respecto a la RFP, con una dinámica mayor que la de los ingresos propios de estados y municipios.
Al analizar la estructura del PIB a nivel de entidades federativas, cinco de ellas (Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Veracruz) aportan cerca de 55% de ese agregado, mientras que las cinco más pequeñas constituyen apenas 3% (Zacatecas, Baja California, Nayarit, Colima y Tlaxcala).
En cuanto a los recursos fiscales, hacia 1990 los habitantes del estado más privilegiado (Tabasco) recibían 15 veces lo que captaban los habitantes del menos favorecido (Oaxaca). Con la introducción del mecanismo compensatorio al Fondo Financiero Complementario, en 1994 esa relación disminuyó a menos de diez a uno.
La equidad horizontal es un concepto básico en la discusión sobre federalismo fiscal, pues dicho concepto implica que existe plena correspondencia entre los ingresos de las haciendas de un mismo orden de gobierno (el estatal, por ejemplo) y las necesidades de gasto que ese orden tiene asignadas por Ley.
La capacidad impositiva o tributaria de los estados es diferente, debido a que en todos los países federales o unitarios existen regiones y estados -incluso al interior de los estados- con menores grados de desarrollo y menores posibilidades para obtener recursos en las mismas condiciones que las regiones privilegiadas.
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Frente al largo plazo de las políticas de desarrollo regional se dispone del mecanismo de las transferencias ¡ntergubernamentales del gobierno federal a los estados, lo cual consiste en introducir elementos redistributivos y compensatorios que eliminen o reduzcan la inequidad horizontal, partiendo de la base de que en un país el desarrollo es un proceso, no una instantánea.
Para ello, las transferencias, sean condicionadas o no, permiten corregir la distribución del ingreso entre los estados con varios fines, como el de compensar las diferencias en el ingreso per cápita, igualar las posibilidades de gasto o estimular la prestación de ciertos servicios públicos por parte de los gobiernos locales. El costo social y político de no hacerlo no sólo impacta al estado "pobre", sino que sus efectos se extienden al resto de los estados y al gobierno federal.
En otras palabras, la corrección de la inequidad horizontal se debe realizar de tal manera que las transferencias federales complementen los ingresos propios de las entidades federativas con el fin de que -en conjunto- los recursos sean suficientes para satisfacer en una proporción similar sus necesidades de gasto, que es el fin último de todo el sistema de igualación o redistribución.
Los dos grupos de transferencias más importantes en México son las participaciones y aportaciones.
Las primeras son recursos fiscales que se transfieren a las entidades federativas y municipios de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), por participaciones e incentivos económicos sustentados en los Convenios de Colaboración Administrativa (CCA) en Materia Fiscal Federal; también se enmarcan en el Presupuesto de Egresos de la Federación en el Ramo 28 como Gastos no Programables. Debe señalarse, que las entidades federativas pueden gastar estos ingresos como si fueran recursos propios y son fiscalizados por los congresos locales, sin dar cuenta de ello al gobierno central.
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En cambio, las aportaciones tienen por objeto financiar la descentralización del gasto federal (en educación, salud o seguridad pública, por ejemplo), por lo que son transferencias de recursos condicionados que incluyen los gastos relacionados con educación y salud. Dado que estas transferencias pretenden garantizar un servicio más o menos homogéneo, su vocación implícita es corregir la inequidad horizontal, aunque no sucede así con el Fondo de Aportaciones para Educación Básica (FAEB).
La suma de transferencias que en la actualidad reciben los gobiernos estatales y municipales por parte de la Hacienda Pública Federal se acerca a 60% de la RFP, la cual ha crecido desde 1979 duplicando al monto de las participaciones y que se suman a las transferencias de gasto que incluyen las del Ramo 33, al Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), a los Convenios de Descentralización y en 2003 y 2004 a los fondos provenientes de los llamados excedentes petroleros.
En el cuadro 1 se aprecia la importancia de las transferencias en las finanzas de estados y municipios. Del total de los ingresos nacionales de los tres órdenes de gobierno, que alcanzaron 17.5% del PIB en 2001, se les transfirió 7.9%, esto es, 45.1% de los ingresos nacionales que sumándole los propios llegan a 9.3 y 53 por ciento, respectivamente.
Hacia fines de los años ochenta la distribución de las participaciones revelaba una gran inequidad. En 1989 Zacatecas presenta una propuesta en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF) para introducir el factor poblacional en la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones (FGP). El resultado fue un cambio en la fórmula a partir de 1990 en la cual en un proceso de cuatro años el fondo se distribuiría en partes ¡guales, por población e impuestos asignables.
Sin embargo, la desaparición del Fondo Financiero Complementario (FFC), dio lugar a un efecto perverso sobre las participaciones de los estados con menor per cápita, los cuales en la transición del cambio de fórmula -1991-1994- se verían fuertemente afectados, aunque al final se pretendía ayudarlos.
Las principales características de las reformas de 1989 fueron:
- Eliminación del antiguo FFC y remplazo gradual por el criterio poblacional para que en 1994 la mitad de las participaciones a las entidades se distribuyesen según ese criterio, con base en la equidad.
- Distribución de la mitad de las participaciones a las entidades mediante una fórmula basada en tres conceptos: las participaciones anteriores recientes; el incremento de las contribuciones asignables a la entidad, y el incremento de las mismas contribuciones en escala nacional.
- Conformación de un régimen de transición en el cual las dos partes del Fondo General repartido según las fórmulas 1. y 2. variarían de 80 y 20 por ciento, 70 y 30 por ciento, y 60 y 40 por ciento de 1991 a 1993, respectivamente.
- Constitución de una Reserva de Contingencia para compensar a las entidades que sufrieran mermas en sus participaciones de 1991 a 1996.
- Cambio en la forma de reparto de Fondo de Fomento Municipal (FFM).
El cálculo del porcentaje de cada entidad se haría con base en la inversa de las participaciones por habitante en el total del FGP y no sólo con base en la parte sujeta a reparto, según las contribuciones asignables.
Sin embargo, surgían dos fenómenos que contradecían los resultados del entonces nuevo esquema de participaciones: a) el régimen de transición era muy brusco para la gran mayoría de los estados y sus resultados en 1991 serían contrarios a los que rendiría el Sistema en 1994, y b) el cambio en el FFM reducía las participaciones de los municipios de aquellos estados beneficiados por los cambios a largo plazo en el Fondo General de Participaciones, es decir, en sentido opuesto a la equidad.
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