El debate sobre el crecimiento y el desarrollo económico en el mundo no es nuevo. Gracias a dichas revoluciones, la ciencia, entendida como la actividad humana dedicada a explicar y a comprender los fenómenos físico-naturales y sociales; y por otro lado la tecnología, entendida también como la actividad humana que materializa los conocimientos de la ciencia a través de herramientas y servicios para la transformación de la realidad, se convirtieron en uno de los factores fundamentales para explicar el crecimiento y el desarrollo económico y social, mismo que propició la radical transformación de la sociedad a partir del siglo XVI. En todos los campos del conocimiento los descubrimientos científicos han permitido avances sin los cuales difícilmente podríamos explicarnos el mundo actual.
El diseño e implementación de las políticas, así como los resultados obtenidos en distintos países, nos permiten comprender el impacto que tiene la actividad científica en el desarrollo social y económico, así como sus efectos en el combate a la desigualdad social y la pobreza. Es cierto que la utilización del progreso científico con fines de dominación social, económica y militar ha servido para mantener el desequilibrio en las relaciones sociales nacionales e internacionales, y en este sentido el análisis de las políticas públicas de ciencia y tecnología, es decir, de las políticas que los gobiernos implementan, que son de carácter público debido a que participan los representantes de la sociedad, es de suma importancia.
Antecedentes y el Contexto de su Creación
Los objetivos del presente artículo son presentar los resultados de la investigación sobre la política científica y tecnológica en el gobierno del presidente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), a partir de la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) en diciembre de 1970. Con el gobierno de Luis Echeverría se inició un periodo de cambios para el país, el modelo económico del “desarrollo estabilizador” que coincidió con un crecimiento económico anual promedio de más del 6 por ciento se fue debilitando a finales de la década de los años sesenta. El presidente Echeverría expresó claramente la intención de transformar las políticas económica y social para lograr una mejor distribución del ingreso. Echeverría impulsó la política científica y tecnológica mediante la planificación y su gobierno planteó sus prioridades de acuerdo a las necesidades del desarrollo, para mejorar las condiciones de vida con autodeterminación.
Previo a su fundación, el proceso de institucionalización de la política científica tuvo varios hitos. Desde 1966 el Centro Nacional de Productividad de México, organismo dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, propuso revisar la política científica y tecnológica del país con el objetivo de analizar el impacto de estas actividades en la elevación de la productividad y el desarrollo económico y social. El Centro llevó a cabo en Oaxtepec, Morelos, un coloquio entre los científicos más importantes del país, considerado el primer encuentro en su género. En octubre de 1967, tuvo lugar la Reunión Nacional de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Económico y Social de México, en la cual se acordó constituir un Comité para el Estudio del Fomento de Ciencia y la Tecnología, integrado por el rector de la UNAM, el Director General del Instituto Politécnico Nacional (IPN) y el vocal ejecutivo del Instituto Nacional de la Investigación Científica (INIC).
Para 1969 -de abril a mayo- se llevaron a cabo reuniones dirigidas por el entonces subsecretario de la presidencia, José López Portillo, donde se analizaron los problemas del sector con miembros de las quince instituciones que realizaban actividades científicas, así como de las secretarías de Estado, y el INIC. En agosto de ese mismo año se presentó el documento final Política Nacional y Programas de Ciencia y Tecnología, dividido en tres partes.
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Fundación del CONACYT
El presidente electo Luis Echeverría asumió las conclusiones del estudio y a principios de diciembre de 1970, como presidente constitucional, envió la iniciativa de ley que dio vida al Conacyt, misma que fue aprobada por las cámaras de diputados y senadores, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre. Con este hecho comenzó una nueva etapa para la ciencia en México, la institucionalización de las políticas científicas tomó más cuerpo con la formulación de programas específicos que buscaban atender los problemas del país, en prácticamente todas las áreas: salud, producción agropecuaria, forestal, industrial, comercio exterior y desarrollo social.
El Conacyt tuvo a su cargo la elaboración, aplicación, ejecución y evaluación de la política nacional en materia de ciencia y tecnología, se le dotó de personalidad jurídica y patrimonio propio y se concibió como un organismo descentralizado de la administración pública federal. Con el nacimiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología se puso fin a 35 años de esfuerzos gubernamentales para organizar la política científica en México. Se buscó que el Conacyt le diera más forma a las actividades de los científicos a través del financiamiento para los proyectos de investigación, creación de infraestructura y becas.
Primeros Directores y Dirección
Su primer director fue Eugenio Méndez Docurro (1971-1973), ingeniero egresado del IPN y maestro en Ciencias por la Universidad de Harvard, quien también tuvo a su cargo la Secretaría de Comunicaciones y Transportes durante el mismo periodo. Gracias a la experiencia que Méndez Docurro adquirió como vocal del INIC desde 1965, la nueva institución inició sus actividades con la continuidad necesaria para su funcionamiento. Sin embargo, debido a la intensa actividad que implicó llevar a cabo sus tareas, en mayo de 1973, el presidente Echeverría nombró a un nuevo director para que se ocupara del Consejo de tiempo completo. El nuevo funcionario fue Gerardo Bueno Zirión, licenciado en Economía por la UNAM y doctor en Economía por la Universidad de Yale, quien duró en el encargo hasta el final de su gobierno, 1976. En opinión de Gerardo Bueno Zirión hasta 2011 no hubo otro sexenio que se hubiese comprometido con la ciencia como el de Luis Echeverría.
La Política de Ciencia y Tecnología durante el Sexenio de Echeverría
Durante el periodo 1971-1976, el gobierno de Echeverría tuvo una acertada definición de política pública hacia el sistema de ciencia y tecnología, porque permitió la continuidad del proceso de institucionalización, es decir, de “creación de un aparato administrativo encargado fundamentalmente de la gestión en materia de política de ciencia y tecnología”, iniciado al menos desde el régimen cardenista. La suma total de los recursos ejercidos por el Conacyt durante el periodo de Luis Echeverría fue de 1,292 millones de pesos, que representaba un porcentaje muy bajo del Producto Interno Bruto (PIB), pero que inició una tendencia bastante positiva que continuaría en la siguiente administración.
No obstante, a pesar de ser una cifra comparativamente baja respecto de los años posteriores, de los ochenta en adelante, el gasto del gobierno de Echeverría representó un esfuerzo importante para el país, pero sobre todo un cambio en la elaboración de la política pública debido a que la creación del Conacyt permitió comenzar a medir de forma clara el gasto en ciencia y tecnología. El aumento en el gasto se vio reflejado en la creación de una infraestructura científica y tecnológica compuesta por el Conacyt, las secretarías de Estado, las universidades, los institutos de educación superior y los tecnológicos, los centros de investigación y servicios industriales, así como por los laboratorios de certificación, control de calidad y metrología; los centros especializados de información técnica; las instituciones de fomento financiero; las firmas de ingeniería y consultoría; las unidades de investigación y desarrollo de las empresas públicas y privadas, además de fundaciones, academias y asociaciones afines.
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Indicadores y Gasto en CTI
Con la creación del Conacyt, México se planteó la tarea de construir una base estadística sobre sus actividades científicas y tecnológicas, función que realmente comenzó a desarrollarse a partir de 1991, pero que fue asumida de forma sistemática hasta 1995, un año después de la entrada de nuestro país a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Los indicadores más importantes son los que dan cuenta de la inversión que se realiza en actividades de ciencia, tecnología e innovación (CTI).
En la década de los setenta el Conacyt utilizaba los siguientes conceptos, de acuerdo con el informe de Márquez (1982):
- Gasto Total del Gobierno Federal (GTGF) (datos de la Cuenta Pública, de la Secretaría de Programación y Presupuesto SPP y Secretaría de Hacienda y Crédito Público [SHCP]);
- Gasto Nacional en Ciencia y Tecnología (GNCyT) (datos del Conacyt);
- Gasto del Gobierno Federal en Ciencia y Tecnología (GGFCyT) (datos de la SPP y del Conacyt).
Aunque con precisión no se tienen los mismos indicadores desde 1970, el informe de Márquez (1982) cuenta con información relevante sobre la situación del sistema de ciencia y tecnología en nuestro país. A continuación, se presenta un resumen del gasto en los primeros años de operación del Conacyt:
| Concepto de Gasto | 1971 (Millones de pesos corrientes) | 1976 (Millones de pesos corrientes) | Crecimiento Nominal (1971-1976) |
|---|---|---|---|
| Gasto Total del Gobierno Federal (GTGF) | 121,331 | 520,028 | 328% |
| Gasto Nacional en Ciencia y Tecnología (GNCyT) | 1,753 (1.44% del GTGF) | 4,732 (0.90% del GTGF) | 170% |
Si consideramos que la inflación en el mismo periodo fue de 129.60 por ciento, en términos reales el GTGF representó un crecimiento de casi 200 por ciento, mientras que el GNCyT tuvo un crecimiento real de cerca de 19 por ciento. Respecto del gasto ejercido exclusivamente por el Conacyt (sin considerar otros recursos de dependencias federales y de otros niveles de gobierno), durante la administración de Méndez Docurro (1971-1973) se ejerció un presupuesto total de 309 millones de pesos (43 millones, en 1971; 101 millones, en 1972, y 165 millones, en 1973).
Desarrollo de Recursos Humanos y Programas
Durante el sexenio de Luis Echeverría también se apoyó el desarrollo de los recursos humanos calificados a través de las más de 230 instituciones de educación superior, de las que anualmente egresaron cerca de 20,000 estudiantes de licenciatura en carreras relacionadas con la ciencia y la tecnología, y en un sistema en el que se impartían 173 maestrías y 26 doctorados. De esta manera el número de investigadores creció de 3,665 en 1970, a 8,595 en 1974, a 9,265 en 1977, y a 13,000 en 1979.
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En los últimos tres años del periodo estudiado, es decir, de 1973 a 1976, el Conacyt organizó y formuló los primeros “programas indicativos”, instrumentos de planificación de acciones a nivel sectorial que vinculaban las actividades científicas con las necesidades del país, dirigidos por miembros de la comunidad científica y a través de los cuales se analizaban y decidían solicitudes de financiamiento, becas y apoyos de diverso tipo. Se desarrollaron los siguientes proyectos: el de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de las Zonas Áridas; el de la Industria Azucarera; el de la Contaminación Ambiental; el Plan para el Desarrollo Económico de Yucatán; el de Energía; el de las Ciencias y Tecnologías del Mar, y el de la Transferencia de Tecnología y la Meteorología.
En el ámbito de la cooperación internacional, el Conacyt firmó su primer convenio en 1971, el Programa Especial de Intercambio para estudiantes y becarios técnicos entre México y Japón (el “Programa de 100 estudiantes”), el cual inició una fructífera relación entre los dos países a lo largo de la década de los setenta. A partir de 1970 comenzó a integrarse la cooperación internacional en el marco de la política exterior mexicana. El ámbito científico no fue la excepción y en 1972 el Conacyt obtuvo apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cuyos fondos se destinaron al primer proyecto multilateral del Consejo. También, a partir de 1972, recibió apoyo de la Organización de Estados Americanos (OEA).
Transformación al CONAHCYT
El Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (CONAHCYT) fue un organismo público descentralizado del Gobierno federal de México. Tenía a su cargo diseñar, planear, ejecutar y coordinar las políticas públicas en materia de ciencia, tecnología e innovación. Ese Consejo se llamaba, hasta hace un par de semanas, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, conocido por sus siglas como Conacyt.
El actual gobierno tuvo una relación poco tersa con el Conacyt. Derivado de este desencuentro de más de cuatro años, finalmente se presentó al Congreso de la Unión una iniciativa para dar vida a la Ley General en materia de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (LGHCTI), misma que fue elaborada en el seno del propio Conacyt y que aprobó la mayoría de Morena, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores. Esa ley da vida a una nueva versión del Conacyt, que ahora cambiará su nombre, estructura y funcionamiento.
Su encomienda -ha dicho su propia directora- es consolidar y reivindicar el carácter humanista y dialógico de la política científica y tecnológica del país, mediante propuestas que fortalezcan a las comunidades, al desarrollo de capacidades y a la soberanía nacional. La nueva Ley, la nueva integración del Conahcyt y su operación se presentan como el intento por impulsar un enfoque humanístico que guíe el avance científico y el desarrollo tecnológico a favor del bienestar social y el cuidado ambiental. En este contexto, varios de los procesos han sido retirados del control de instancias que mediaban y administraban el flujo de recursos. Por ejemplo, en el caso de las becas para estudiantes de posgrado, son estos los que las solicitan y, a través de un trámite menos engorroso, las obtienen. Ello deja sin efecto la intermediación de terceros. También han venido creciendo el número de integrantes del Sistema Nacional de Investigadores, priorizando el ingreso de los profesores de las Universidades Públicas, en detrimento de los adscritos a instituciones privadas.
El Sistema de Centros Públicos de Investigación del Conahcyt está conformado por veintiséis centros de investigación, un organismo internacional asociado y un fideicomiso, que ofrecen enseñanza a nivel licenciatura y posgrado, que en total ofrecen 230 programas de estudio. La función primordial de este organismo es formular y proponer al Gobierno Nacional las políticas nacionales y estrategias de ciencia, tecnología e innovación de calidad para el país, en concordancia con la política de desarrollo económico y social del Estado.