El tema de la configuración del Ministerio Fiscal y su delicada posición en relación con el principio de división de poderes es una cuestión eternamente inacabada y polémica, tanto a nivel temporal como espacial.
Introducción y planteamiento general
En cualquier caso, hay que dejar claro desde un principio el considerable descontento con que se enjuicia normalmente la situación del Ministerio Fiscal en nuestro país. Conviene aquí hacer una advertencia importante: el problema o problemas de que adolece nuestro Ministerio público no tienen nada que ver con la aptitud y trabajo de los fiscales. Es evidente que, como en cualquier colectivo numeroso, hay mejores o peores profesionales, que van desde la excelencia más alta al escaso rendimiento o aptitud. No se puede negar la certeza de ese juicio, pues quien asume ese cargo debe aceptar por anticipado el verse sometido a crítica acerada.
Principales causas que dificultan la delimitación del régimen del Ministerio Fiscal
Esa discrecionalidad surge, en primer lugar, de la existencia de una apreciación técnica. Aunque también, y aquí es donde la cuestión se hace más problemática, se deriva de lo que se viene denominando como "discrecionalidad implícita". En nuestro ordenamiento jurídico actualmente esas decisiones corresponden de manera inmediata al Ministerio Fiscal y de manera mediata y definitiva al Gobierno.
El modelo español de Ministerio Fiscal
En realidad, a nuestro juicio, se trata de un modelo que no acaba de tomar partido por ninguno de los diferentes tipos existentes al respecto. Esto da lugar a una extraña e inviable fusión de elementos no sólo correspondientes a diferentes maneras de articular la fiscalía, sino netamente contradictorios entre sí.
Régimen constitucional del Ministerio Fiscal
La figura del Ministerio Fiscal cuenta con una regulación expresa en el art.
Lea también: ¿Quién se beneficia de la inflación?
Denominación
La denominación de esta institución viene ya establecida a nivel constitucional, pues el art. No puede, pues, la legislación ordinaria hacer más que atribuir al Ministerio Fiscal esta denominación con carácter exclusivo (art. A pesar de ello, la polémica no abandona a esta figura ni siquiera a la hora de darle nombre. Pudiéndose encontrar voces en la doctrina que cuestionan la adecuación de la expresión ?Ministerio Fiscal?. Por un lado, se ha señalado que el término ?Ministerio? parece evocar su encaje histórico como un Departamento ministerial, por más que pueda venir dotado de algunos rasgos característicos, como la atribución de una cierta autonomía funcional.
En cualquier caso, como es prácticamente regla tratándose del Ministerio Fiscal, los disidentes de esta denominación no han encontrado una alternativa que se imponga fácilmente, dada la disparidad de sus funciones. Si bien, no ha faltado quien lo haya intentado, defendiendo, por ejemplo, que se utilice la denominación, que consideran más adecuada, de ?Promotores de la Justicia?
Funciones
El Ministerio Fiscal asume una diversidad de funciones. Así se deriva de nuestra propia Norma Fundamental, que establece que la finalidad de la acción del Ministerio Fiscal es la "defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley", así como "la satisfacción del interés social" (art. 124.1 CE). A lo que se añade la tarea de "velar por la independencia de los Tribunales" (art. 124.1 CE, art. 1 EOMF y art.
La primera matización que es preciso realizar es que no persigue esos objetivos propiamente mediante su propia actuación, sino incitando la acción de los tribunales, para que sean éstos los que a través de sus resoluciones logren estos objetivos. En términos constitucionales, su función es "promover la acción de la justicia" (art. Esto no supone que el Ministerio Fiscal intervenga en todo tipo de procesos para conseguir estas finalidades, sino tan sólo en aquellos en los que está prevista su actuación.
Sus tareas no están circunscritas, en consecuencia, al orden jurisdiccional penal, pues actúa también en otros órdenes jurisdiccionales. Esto no puede ocultar que la función principal del Ministerio Fiscal es la de ejercitar la acción penal. Si bien eso no supone que el resto de sus funciones sean meramente secundarias. Como prueba que se le atribuya por el art. Tampoco debe ser entendido como un representante de los intereses del Estado, labor que corresponde a los Abogados del Estado.
Lea también: Realización auditoría RR. HH.
Ejercicio de funciones a través de órganos propios
El art.
Principios del Ministerio Fiscal
El Ministerio fiscal ejerce sus funciones por exigencia constitucional conforme a tres principios: a) unidad de actuación; b) dependencia jerárquica; y c) sujeción a los principios de legalidad e imparcialidad (art.
Principio de unidad de actuación
Supone homogeneidad en el modo de actuar todos los fiscales, que deberán seguir unas directrices comunes. De tal modo que ante supuestos similares se debe dar una actuación sustancialmente idéntica por parte de cualquier fiscal. Lo que acaba determinando que ese criterio único puede venir decidido en última instancia por el Gobierno, eliminando las virtudes de este principio en aras a dotar de independencia a nuestra institución.
En cualquier caso, esta unidad de acción se logra, en primer lugar, mediante el carácter único de la fiscalía, que se proclama claramente en el art. Este carácter único determina que los fiscales no actúan ejercitando una función propia, sino siempre como representantes y por delegación del Ministerio Fiscal entendido como institución. Así lo establece claramente el art. Así lo establece, por un lado, el art. También del art. Factor que explica la imposibilidad de que los miembros del Ministerio Fiscal sean recusados (art. Así se deduce del art. La consecución de esa unidad de actuación se logra también, en tercer lugar, a través de su estructuración jerárquica, que vamos a ver a continuación.
Principio de jerarquía
Comenzando por el segundo aspecto, el interno, que es más fácilmente perceptible. Esta jerarquía comienza en el Fiscal General del Estado que, en cuanto "ostenta la jefatura superior del Ministerio Fiscal" (art. 22.2 EOMF), puede "impartir a sus subordinados las ordenes e instrucciones convenientes al servicio y al ejercicio de las funciones, tanto de carácter general como referidas a asuntos específicos" (art. Prolongándose esta jerarquía a sus diferentes niveles jerárquicos.
Lea también: Ramírez de la O deja la Secretaría de Hacienda
De tal modo que se atribuyen facultades análogas a "los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas respecto a los Fiscales Jefes de su ámbito territorial, y ambos respecto de los miembros del Ministerio que les estén subordinados" (art. A lo que se añade que el "Fiscal General del Estado podrá llamar a su presencia a cualquier miembro del Ministerio Fiscal para recibir directamente sus informes y darles las instrucciones que estime oportunas" (art.
Estas instrucciones son vinculantes para quien las recibe. De tal modo que el "Fiscal que reciba una orden o instrucción concerniente al servicio y al ejercicio de sus funciones, referida a asuntos específicos, deberá atenerse a las mismas en sus dictámenes pero podrá desenvolver libremente sus intervenciones orales en lo que crea conveniente al bien de la justicia" (art. Ahora bien, esta jerarquía interna no opera de manera pura, como lo haría en una estructura administrativa, sino que está sujeta a una serie de limitaciones y contrapesos que tratan de armonizar esta dependencia jerárquica con un cierto respeto a la diversidad de criterio.
Como resultado de esta combinación el Ministerio Fiscal queda en una posición a medio camino entre la subordinación jerárquica de un ente administrativo y la independencia propia de la organización judicial.
Concretamente, esa jerarquía interna encuentra atenuación en la posibilidad de los Fiscales que reciben una orden o instrucción de manifestar a sus superiores su disconformidad con ellas, mediante informe razonado, cuando consideren que son contrarias a las leyes o por cualquier otro motivo las consideren improcedentes (art. En tales casos, si el "superior se ratificase en sus instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará a otro Fiscal el despacho del asunto a que se refiera" (art.
En la misma idea insiste el art. 6 EOMF, cuando señala que si "el Fiscal estimare improcedente el ejercicio de las acciones o la actuación que se le haya confiado, usará de las facultades previstas en el" art.
Hay quien niega este extremo, señalando que la influencia del Gobierno en la designación del Ministerio Fiscal no sitúa a éste desde el punto de vista jurídico en una posición de dependencia jerárquica respecto al Gobierno. No estamos de acuerdo en este planteamiento, excesivamente formal en nuestra opinión. Al Fiscal General del Estado, según establece el art. A lo dicho se añade por la legislación ordinaria que, una vez recibido el informe del Consejo General del Poder Judicial, el Gobierno "comunicará su propuesta al Congreso de los Diputados, a fin de que pueda disponer la comparecencia de la persona elegida ante la Comisión correspondiente de la Cámara, en los términos que prevea su Reglamento a los efectos de que se puedan valorar los méritos e idoneidad del candidato propuesto" (art.
Esta intervención del Congreso supone que en el nombramiento del Fiscal General del Estado participan los tres poderes del Estado. Es certera esta crítica, en nuestra opinión. Un parche más, que supone añadir un elemento ajeno al resto del régimen jurídico de la institución. Prueba de ello es que se añade una garantía más típica de lo que se viene mal llamando Administraciones independientes, que no son propiamente independientes, sino simplemente dotadas de una autonomía funcional reforzada frente al Gobierno.
Por otra parte, el Fiscal General del Estado sólo puede ser elegido entre "juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión" (art. Su mandato es de cuatro años (art. 31.1 EOMF), no susceptible de renovación salvo que hubiera ostentado el cargo por un período inferior a dos años (art. Pudiendo ser cesado antes de que concluya su mandato sólo por las siguientes causas: a) a petición propia; b) por incurrir en alguna de las incompatibilidades o prohibiciones establecidas en el EOMF; c) en caso de incapacidad o enfermedad que lo inhabilite para el cargo; d) por incumplimiento grave o reiterado de sus funciones; e) cuando cese el Gobierno que lo hubiera propuesto (art. 31.1 EOMF). Siendo las causas a), b), c) y d) apreciadas por el Consejo de Ministros (art.
Nótese el dato importante de que su mandato es de cuatro años, lo que sumado a su cese cuando cesa el Gobierno que lo hubiera propuesto (art. Obviamente esto produce un efecto muy diferente al que se hubiera derivado de haberse previsto un mandato por un periodo de tiempo superior, que hubiera impedido esa coincidencia.
Volvemos a reiterar lo que dijimos en su momento, el problema es que no se puede resolver el problema del Ministerio Fiscal sin adoptar frontalmente el cambio de su naturaleza jurídica, que demanda una reforma constitucional para dotarle de auténtica independencia. A la intervención del Gobierno en su nombramiento se añade otro factor que conduce a la dependencia jerárquica: se faculta a este último para "interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las acciones pertinentes en orden a la defensa del interés público" (art. En principio, el Fiscal General del Estado no tiene obligación jurídica de obedecer al Gobierno, sino tan sólo de valorar la cuestión, dándole al Gobierno una respuesta razonada.
Así se deduce del art. Se ha especulado, en tal sentido, si la utilización del término "interesar" En tal sentido, hay quien señala que "interesar" supone que el Gobierno no puede dar órdenes a la fiscalía, lo que situaría al Gobierno en la misma posición en la que se sitúa cualquier otro interesado frente a la actuación del Ministerio Fiscal. Únicamente, señalan, se daría la peculiaridad de que la fiscalía en vez de valorar, como hace habitualmente, únicamente la "viabilidad"
Tienen razón, sin embargo, en nuestra opinión, los que defienden que se trata de un simple eufemismo que trata de ocultar la verdad de una dependencia jerárquica que no se quiere llamar por su nombre. La utilización de ese término "interesar" No compartimos ni entendemos porque el Gobierno, que tiene la función de gobernar y no de administrar justicia, tiene que tener un arma para hacer prevalecer sus interpretaciones, aunque sea en nombre de una voluntad democrática, que es discutible que ostente una autoridad dotada de una mera legitimación indirecta. No nos parece que sea un factor que pueda ni siquiera tenerse en consideración, pues no supone otra cosa que restarle al Ministerio Fiscal su propia entidad propia.
Juicio que aparte de no ser adecuado, no es real, pues la tiene y mucha. Esta cierta subordinación del Fiscal General del Estado y, con ello, de la Fiscalía, al Gobierno se justifica por una parte de la doctrina en cuanto el Ministerio Fiscal contribuye a la ejecución de la política criminal, que le corresponde al Gobierno en virtud del art. 97 CE. Cuestión distinta es que en el régimen jurídico actual esa dependencia jerárquica respecto al Gobierno se dé, lo que determina que sea también el Gobierno quien deba asumir la responsabilidad política derivada de esa política criminal ante el Parlamento y la ciudadanía.
En nuestra opinión, no es una opción correcta, pues se estaría dando a entender con ello la existencia de una auténtica independencia del Fiscal General del Estado respecto al Gobierno, que en nuestra opinión no tiene. En tal sentido el art. Esto supone, opina...